編者按：連續超強的降雨、外江水位的不斷上漲、本身蓄滯空間不足、排水能力不佳，導致武漢成為“澤鄉”，再次對中國城市內澇的治理水平畫(huà)出大大的問(wèn)號……
這幾天，武漢的防洪和內澇問(wèn)題成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，各種號稱(chēng)現場(chǎng)傳來(lái)的照片和視頻在微信朋友圈刷屏，一時(shí)間，在全國掀起了城市防洪和內澇防治的大討論。
入汛以來(lái)，全國極端降雨頻發(fā)，包括武漢在內的很多城市都遭遇了暴雨內澇的困擾。為了分析事情背后真實(shí)的原因，找到未來(lái)可行的解決之路，避免一陣風(fēng)式的“消費”這次災害事件，本文將嘗試對武漢市這次洪澇問(wèn)題進(jìn)行的簡(jiǎn)單梳理，并在此基礎上提出一些中國今后解決這類(lèi)問(wèn)題的可能路徑。
武漢洪澇災害四大原因
武漢這次洪澇災害持續時(shí)間長(cháng)，影響大，究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：
一是外江水位持續上漲，導致城市本身排水困難。根據長(cháng)江水文網(wǎng)的數據，近一個(gè)月以來(lái)漢口水文站水位變化顯示，自6月30日以來(lái)，長(cháng)江漢口段的水位從25米迅速上升到7月7日（早8時(shí)）的28.36米，達到歷史上第五高的水位。長(cháng)江水位的持續上升，不僅給整個(gè)武漢的城市防洪安全帶來(lái)巨大壓力，也直接影響到城市排水和內澇防治，導致雨水無(wú)法排入受納水體中。
長(cháng)江是一條匯水面積大的河流，此次自6月30日以來(lái)的水位快速、持續上漲，原因是上游來(lái)水量大，超出了下游流出的量，致使水量不斷增加造成的， 外江水位過(guò)高是這次武漢內澇災害嚴重的重要原因。
二是本地連續超強降雨。如果從6月30日開(kāi)始，長(cháng)江水位持續上漲，但武漢市沒(méi)有強降雨，那武漢面臨的也就只是防洪的問(wèn)題，只要城市堤防不潰壩，就不會(huì )造成重大影響。但是同期，偏偏武漢遭遇了連續的強降雨。
根據湖北省氣象局公布的數據，武漢市6月30日20時(shí)至7月6日15時(shí)累計雨量574.1毫米，突破1991年7月5日至11日七天內降下542.8毫米的記錄。6月1日至7月6日15時(shí)，武漢降水量達932.6毫米，比1998年6月至8月的總降水量還多出了64.6毫米。持續的超強降雨，和這次長(cháng)江高水位耦合在一起，加劇了這次洪澇災害的破壞力。
三是，武漢本身對于雨水的蓄滯空間不足。關(guān)于這一點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò )上已經(jīng)有大量的討論，而且對這個(gè)問(wèn)題的認知也在趨于一致，很多人都認為武漢市在過(guò)去城市建設過(guò)程中，沒(méi)有保護好湖泊和低洼地，尤其是過(guò)多的湖泊遭到填埋，在很大程度上加劇了城市內澇災害。事實(shí)上也確實(shí)是這樣。
之前能夠對雨水徑流起到調節作用的河湖、坑塘、濕地、溝渠、低洼地已經(jīng)變成了城市建設用地，對雨水徑流的調節、蓄滯作用喪失。從一個(gè)更大的尺度上看這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，很容易發(fā)現，這將在很大程度上加大城市內澇風(fēng)險。
尤其是面對超強降雨的時(shí)候，需要處理和應對的降雨徑流量是一定的，這些雨水沒(méi)有足夠的空間存儲，只能停留在一些城市相對低洼的地區，尤其是城市道路上，形成內澇積水。
城市排水的實(shí)質(zhì)是創(chuàng )造有利條件，將雨水徑流有序地疏導至蓄滯和受納的空間。
如果沒(méi)有空間去接納這些雨水，在這種情況下，將城市排水管網(wǎng)的標準建設提得再高也沒(méi)有意義。
四是，武漢本身的城市排水能力也有待提高。和很多城市在過(guò)去的做法一樣，在快速的城市化過(guò)程中，武漢也存在“重地上、輕地下”的問(wèn)題，城市排水設施建設欠賬比較多。
此次武漢洪澇災害中，一則2013年武漢市水務(wù)局出臺《武漢市中心城區排水設施建設三年攻堅行動(dòng)計劃》的消息受到廣泛關(guān)注。該行動(dòng)計劃中提出，準備通過(guò)三年努力，投資130億元，系統完善武漢的排水體系，整體提高排水能力。
對于上述計劃要有客觀(guān)的認識。
首先由于種種原因，據說(shuō)目前僅投入了一部分，并沒(méi)有花掉130億元，其他的相關(guān)工程目前正在抓緊時(shí)間往前推進(jìn)；其次，武漢承諾的130億元要達到的設防標準，也不是能夠預防這次洪澇災害的。根據行動(dòng)計劃，武漢通過(guò)這些投入，要達到日降雨200毫米（即十年一遇）以?xún)?，小時(shí)降雨量50毫米以?xún)?，中心城區城市功能基本不受漬水影響的目標。
武漢的投入沒(méi)有很好地解決城市排水，說(shuō)明之前武漢市在城市排水方面欠賬太多，更應該加大投入，就如同一個(gè)饑餓的人實(shí)在太餓了，先吃了兩個(gè)饅頭還沒(méi)飽，可能再吃一個(gè)饅頭他就飽了，但是我們不能認為那兩個(gè)饅頭不該吃，或者吃了沒(méi)有用。
當然，武漢的情況也不是個(gè)例，如果這么大的降雨，這種外江的排水條件，換成中國其他的城市，估計也極少有能夠幸免的。
避免城市洪澇災害的路徑選擇
為了從這次武漢洪澇災害中吸取教訓，逐步改善中國城市排水防澇能力，筆者有以下幾個(gè)方面的建議。
首先，要加強對洪泛區、蓄滯洪區、水系和內澇高風(fēng)險區的管理與保護。在城市規劃編制的過(guò)程中，對于處于洪泛區（flood plain）范圍內的土地應該盡量作為禁建區。
美國對于“百年一遇”的洪泛區有嚴格的管理，美國聯(lián)邦應急管理局（FEMA）會(huì )公布洪泛區范圍，處于這個(gè)范圍內的財產(chǎn)的洪水保險要遠高于其他地區，通過(guò)這些經(jīng)濟手段，控制洪泛區內的建設。
一些歷史上劃定的蓄滯洪區要嚴格管理，不能輕易調整?，F在國內有些地區認為這些蓄滯洪區已經(jīng)10年或者20年沒(méi)用過(guò)了，就想轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，這是極為危險的。
此外，在城市規劃中要對河湖水系嚴加保護，應當嘗試將城市水面率作為重要的控制指標，在規劃編制中落實(shí)，在城市規劃管理中嚴加保護，不得占用。
還應開(kāi)展城市內澇風(fēng)險評估，對于一些低洼地帶、行洪通道和其他內澇風(fēng)險較高地區，以保護為主，經(jīng)論證確實(shí)需要建設的，也應盡可能作為公園、綠地等。
第二，相關(guān)部門(mén)之間需加強溝通和協(xié)調聯(lián)動(dòng)。城市排水防澇不是一項孤立的工作，需要水利（水務(wù)）、氣象、應急管理等部門(mén)密切協(xié)調聯(lián)動(dòng)。尤其是水利部門(mén)，負責大江大河的水利設施、水位調控、水庫調度以及蓄滯洪區的啟用等，都和城市排水密切相關(guān)，如果外江外河水位高，會(huì )對城市內部降雨徑流的排出造成頂托，從而也會(huì )形成內澇積水。氣象部門(mén)也非常關(guān)鍵，他們提供的信息關(guān)系到城市內部河道水位的控制、防汛調度，以及城市應急措施的等級和方式等。
第三，在城市建設過(guò)程中要逐步建立區域雨水排放管理制度。在給定的降雨下，比如20年一遇的24小時(shí)降雨，一個(gè)地區允許排出來(lái)多少水，應該進(jìn)行科學(xué)的管理。
只有源頭合理控制，才不會(huì )造成雨水都同時(shí)、快速、以“齊步走”的方式匯入到受納水體中，急速超量抬高受納水體水位，自然會(huì )對城市排水管渠系統造成頂托，致使城市排水不暢?？赡苊總€(gè)小區蓄水量都不是太大，但是我們的城市中有千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)這樣的調蓄空間，那就能發(fā)揮很大作用。
實(shí)際上，這也是美國近些年在城市排水方面比較成功的經(jīng)驗。美國不少地區要求小區開(kāi)發(fā)前后水文特性不能產(chǎn)生明顯變化，在上世紀美國推廣BMPs（Best Management Practices,最佳管理實(shí)踐）的時(shí)候，修建小區雨水調蓄池（Detention Basin）是最常見(jiàn)的方式之一。
2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)[2015]75號）中，明確提出中國未來(lái)也要逐步建設區域雨水排放管理制度，這項制度的建立將對中國的城市排水產(chǎn)生重要作用，也只有這樣，才能確保在城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中，真正做到開(kāi)發(fā)后的水文狀況基本接近開(kāi)發(fā)前，這樣城市排水防澇的難度就會(huì )比現在小很多。
海綿城市建設
與改善城市排水條件并舉
最后一項建議，是加快推進(jìn)海綿城市建設，同時(shí)繼續加大投入，持續改善城市排水條件。
海綿城市是以尊重自然、敬畏自然、結合自然、模仿自然為出發(fā)點(diǎn)，以綠色基礎設施和傳統灰色基礎設計相結合為手段，以統籌解決當前的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等問(wèn)題為目標的一種城市發(fā)展方式。其中，綠色基礎設施就是采用對生態(tài)環(huán)境影響最低的開(kāi)發(fā)方式，讓城市像海綿一樣舒暢地“呼吸吐納”，“吸收、存蓄、滲透、凈化”徑流雨水，補充地下水、調節水循環(huán)，在干旱缺水時(shí)能“釋放”蓄存的水并加以利用，從而讓水在城市中的遷移活動(dòng)更加“自然”；灰色設施則主要是指傳統的城市排水管網(wǎng)、泵站、調蓄池等設施。
海綿城市建設是中國近期啟動(dòng)的一項重大民生工程。它對于修復城市水生態(tài)、涵養水資源、增強城市防澇能力，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。
武漢作為全國第一批海綿城市建設試點(diǎn)城市遭遇洪災，使海綿城市建設也不幸“躺槍”，不少人質(zhì)疑海綿城市到底有沒(méi)有用，認為武漢下了這么大的雨，再多的“海綿”也不能發(fā)揮作用。
其實(shí)，這種質(zhì)疑是對中國的海綿城市內涵不太熟悉造成的，錯把中國海綿城市當成了美國的LID（Low Impact Development，低影響開(kāi)發(fā)）。中國的海綿城市確實(shí)從美國的LID發(fā)展而來(lái)，但是內涵已經(jīng)遠遠比LID要廣泛。
正如上文所言，中國的海綿城市，以綠色基礎設施和傳統灰色基礎設施相結合為特點(diǎn)，以解決當前城市內澇、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等為導向，建設目標是“小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解”?？梢?jiàn)，城市排水防澇、易澇點(diǎn)的治理，正是海綿城市建設的內容。
武漢這次的內澇災害，更加說(shuō)明當前推動(dòng)海綿城市建設的必要性和緊迫性，而非懷疑海綿城市建設的作用。
作為海綿城市試點(diǎn)的第一年，武漢市正探索著(zhù)前進(jìn)，其試點(diǎn)區范圍僅為38平方公里（其中青山示范區23平方公里，四新示范區15平方公里），估計第一年真實(shí)完成的海綿城市建成區面積不會(huì )超過(guò)10平方公里。而根據2014年城建統計年鑒中，截至2014年底，武漢市城市建成區面積為553平方公里。即使38平方公里的海綿城市試點(diǎn)區完全建成，也只能有效解決這38平方公里內的問(wèn)題，不可能一下把全市的問(wèn)題都解決了。所以，拿本次武漢的洪澇災害來(lái)懷疑海綿城市建設試點(diǎn)工作的成效，毫無(wú)疑問(wèn)，是站不住腳的。
2015年國辦發(fā)75號文件、2016年中發(fā)6號文件和2016年國發(fā)8號文件，都強調要加大力度，建設海綿城市。自從2013年12月習近平總書(shū)記在中央城鎮化工作會(huì )議上明確提出海綿城市建設以來(lái)，各地各部門(mén)都在落實(shí)。2014年底，財政部、住建部及水利部三部委聯(lián)合啟動(dòng)海綿城市建設試點(diǎn)工作，先后有30個(gè)城市成為國家海綿城市建設試點(diǎn)，不少省份也都啟動(dòng)了省內海綿城市建設試點(diǎn)工作。
根據國務(wù)院的工作安排，到2020年各城市應有20%的面積達到海綿城市建設要求，到2030年達到80%的面積。
2012年北京“7·21”特大降雨之后，政府就一直高度重視城市排水防澇工作。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布通知要求，要用十年左右的時(shí)間，建立較為完善的城市排水防澇工程體系。2013年住建部印發(fā)《城市排水（雨水）防澇綜合規劃編制大綱》，對城市排水防澇規劃的編制提出了指導意見(jiàn)。大部分城市都陸續編制了排水防澇規劃。
但是尚有部分城市沒(méi)有完成這個(gè)規劃，有些已經(jīng)完成的規劃質(zhì)量還不高。
加之，當前在海綿城市大力推進(jìn)的浪潮聲中，有些城市認識不到位，沒(méi)有同步推進(jìn)城市排水防澇工作。其實(shí)我們應該看到，城市排水防澇和海綿城市建設有很大的重合度，但也有不重合的地方。
當前國內海綿城市建設是以排水分區為單元，屬于“面狀推進(jìn)”，即在這個(gè)匯水區范圍內，不僅要解決城市排水防澇的問(wèn)題，還要解決城市黑臭水體治理，以及源頭徑流總量控制的要求，建成一片，達標一片。但按照國務(wù)院文件要求，各城市應該建成較為完善的城市排水防澇工程體系。所以，在推進(jìn)海綿城市建設的同時(shí)，不可忘記在全市層面推動(dòng)排水防澇設施建設，尤其是該提高標準的地方必須要提高，該修建雨水調蓄設施的地方必須修建。
只有這樣，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，城市“看海”的問(wèn)題才能基本解決。
作者為中國城市規劃設計研究院城鎮水務(wù)與工程分院資源能源所所長(cháng)、住建部海綿城市建設技術(shù)指導專(zhuān)家委員會(huì )委員
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