7月6日6時(shí)7分發(fā)布暴雨紅色預警信號，因天氣原因，武漢地鐵2號線(xiàn)、4號線(xiàn)多個(gè)出入口突然進(jìn)水，一些地鐵站樓梯幾乎已如“瀑布”，部分站點(diǎn)采取臨時(shí)封閉措施；
截至7月6日8時(shí)30分，武漢市因漬水導致車(chē)輛無(wú)法通行的路段共計142處；
記者梳理近期全國各地發(fā)生的城市內澇，發(fā)現其呈現出“新老城區一起澇”“舊澇點(diǎn)未除，新澇點(diǎn)頻現”“以往內澇上不了街，現在內澇出不了門(mén)”等新趨勢。
有業(yè)內人士認為，防治城市內澇，需要讓防治內澇系統工程在法治軌道上運轉。
內澇防治進(jìn)入法治軌道
為何我們的城市“逢雨必災，內澇嚴重”？2013年以前，很多業(yè)內人士將我國城市內澇防治整體上無(wú)法可依歸結為主要原因。
在此之前，指向防洪的主要是1998年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國防洪法》，但這部法律適用的重點(diǎn)領(lǐng)域是江河湖海，并非城市水災。
在當時(shí)，對于城市而言，國家技術(shù)規范體系中只制定了城市防洪和城市排水規范，缺乏城市排澇的規范和標準。
深圳市水務(wù)局排水管理處調研員陳筱云曾撰文分析當時(shí)治理內澇無(wú)法可依的種種尷尬：以往城市防洪體系建設中，由于排澇工程無(wú)規范和標準，通常只能參照《灌溉與排水工程設計規范》和《水利動(dòng)能設計手冊·治澇分冊》，把幾項農田排水標準適當提高作為城市排澇標準。城市內澇防治無(wú)法可依的情況，導致各城市防洪規劃中漏缺排澇專(zhuān)項規劃，排澇設計標準不高，排澇系統建設嚴重滯后，城市防洪與排澇、排澇與排水工程之間銜接不順，從而造成城市內澇災害頻發(fā)。
改變始于2013年。
2013年4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知，其中要求2014年年底前，要在摸清現狀基礎上，編制完成城市排水防澇設施建設規劃；力爭用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造；用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。
住房和城鄉建設部在兩個(gè)月后發(fā)布了《城市排水（雨水）防澇綜合規劃編制大綱》，提高了傳統的市政排水標準等。
2013年9月6日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見(jiàn)》，其中著(zhù)重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
不到一個(gè)月后，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《城鎮排水與污水處理條例》，自2014年1月1日起施行。
“城鎮排澇基礎設施建設滯后，暴雨內澇災害頻發(fā)。一些地方對城鎮基礎設施建設缺乏整體規劃，‘重地上、輕地下’，重應急處置、輕平時(shí)預防，建設不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮排澇能力建設滯后于城鎮規模的快速擴張”——這是相關(guān)負責人在介紹此條例出臺緣由的第一項。
讓業(yè)內人士均對此條例寄予厚望的，是這一條例進(jìn)行的相關(guān)制度建設：
一是從規劃層面作出規定，要求易發(fā)生內澇的城市、鎮編制城鎮內澇防治專(zhuān)項規劃，納入本行政區域的城鎮排水與污水處理規劃；
二是規定市政基礎設施工程應當配套建設雨水收集利用設施，增加綠地、可滲透路面等對雨水的滯滲能力；
三是規定地方政府組織有關(guān)部門(mén)、單位編制應急預案，建立內澇防治預警、會(huì )商、聯(lián)動(dòng)機制等；
……
其中更加關(guān)鍵的是，條例明確了監管職責，加強了責任追究，也就是強化了地方政府及其有關(guān)部門(mén)在治理內澇過(guò)程中的監管職責和不履行監管職責的責任追究。
“把近幾年相繼出臺的政策、規定和意見(jiàn)上升為法律，將城鎮排水與污水處理及其內澇防治事業(yè)納入了法治軌道。從制度層面防治城市內澇災害，解決城市暴雨內澇頻發(fā)的問(wèn)題，是《城鎮排水與污水處理條例》最主要的立法目的。”中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(cháng)莫紀宏告訴《法制日報》記者。
關(guān)鍵在于落實(shí)法律規定
《城鎮排水與污水處理條例》施行至今，已有兩年半時(shí)間，然而今年城市內澇依然嚴重，是相關(guān)規定不夠完善，還是執行不力？
在業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，各有問(wèn)題。
“在法治方面，我國在不斷積極建立健全防治洪澇災害的相關(guān)政策法規。早在1998年我國就頒布了防洪法。目前我國有關(guān)部門(mén)也繪制了‘洪水風(fēng)險圖’，由于沒(méi)有法律地位以及存在土地利用的利害關(guān)系，尚不能向社會(huì )公布，只能供內部編制應急預案與防汛指揮參考。”中國水利水電科學(xué)研究院防洪領(lǐng)域專(zhuān)家、國家減災委專(zhuān)家委員會(huì )委員程曉陶說(shuō)。
目前，有聲音認為，有必要通過(guò)單獨立法來(lái)規范城市內澇防治工作。對此，程曉陶的回答是“技術(shù)支撐條件尚不成熟”，“內澇不屬于單一部門(mén)主管的特殊災種，涉及部門(mén)多，成因復雜，應鼓勵各地因地制宜探討建立相關(guān)地方法規，國家不宜簡(jiǎn)單作出統一規定。2013年出臺的《城鎮排水與污水處理條例》，距離現代化城市內澇防治體系的要求，肯定還有一定的距離，但是發(fā)展過(guò)程中面臨的問(wèn)題很復雜，還需要根據各地經(jīng)濟水平、自然條件逐步完善。而目前許多地方已經(jīng)有了自己的相關(guān)法規”。
“在國外有相關(guān)的法律要求對社區的排水情況進(jìn)行風(fēng)險評估，并向社會(huì )公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》，是針對城市河流和內澇制定的法律，要求所有小區的管理者有避免增加排水系統負擔的義務(wù)。諸如此類(lèi)的法律法規，我國目前還是空白。”程曉陶說(shuō)。
莫紀宏則有不同的意見(jiàn)。正因為各地目前已經(jīng)或正在根據自身實(shí)際情況建立符合自身特點(diǎn)的相關(guān)法規細則等，所以莫紀宏認為，目前我國城市內澇治理不是法律制度不完善的問(wèn)題，“現在能做到有法可依，關(guān)鍵在于要提高法律法規的質(zhì)量。目前各部門(mén)在踐行法律時(shí)不是很協(xié)調，存在各自為政的現象。這種現象的出現就需要國家宏觀(guān)統籌，明確責任”。
正因如此，在莫紀宏看來(lái)，隨著(zhù)城市建設、城市規模的擴大和城市結構的調整，有必要通過(guò)單獨立法來(lái)規范城市內澇防治工作，“但立法不是關(guān)鍵，如何落實(shí)才是從法律層面治理好城市內澇防治工作的關(guān)鍵。在落實(shí)方面，應建立單向管理和責任機制，明確法律責任”。
程曉陶說(shuō)，明確職責與權益以及大家遵守的共同規則，內澇問(wèn)題才能得到更好地解決。
在2013年9月6日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見(jiàn)》中，提到“用10年左右時(shí)間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系”。
目前已經(jīng)過(guò)去3年，在剩下的7年時(shí)間里，中國城市在治理內澇過(guò)程中還有很多工作要做。北京市城市規劃設計研究院高級工程師王強就曾提出，“估計還需要更長(cháng)時(shí)間”。
王強分析，雨水管道、泵站、河道等基礎設施提標改造或新建，需要資金投入、立項和建設，這些都需要時(shí)間。“畢竟我國目前還處于發(fā)展中階段，包括法規機制、人才技術(shù)、監控管理等方面還有待完善與提高，這個(gè)階段是很難逾越的，必須允許有一個(gè)發(fā)展成熟期。”王強說(shuō)。
“從內澇的特點(diǎn)和產(chǎn)生原因來(lái)看，治理城市內澇問(wèn)題并不是在短期之內可以解決的，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的。內澇產(chǎn)生的原因主要是1998年后我國城鎮化進(jìn)程加速，城市急劇擴張，基礎設施建設嚴重滯后的結果。1998年我國人口城鎮化水平為30%,現在已經(jīng)超過(guò)了56%,而且還在繼續上升。世界經(jīng)驗表明，人口城鎮化水平要達到70%以上才進(jìn)入相對平衡態(tài)。所以我國未來(lái)十年洪水內澇的壓力還會(huì )加大。”程曉陶說(shuō)。
結束語(yǔ)
城市內澇現象的出現，直接誘因是持續強降雨天氣，背后卻存在城市快速發(fā)展但排水管網(wǎng)建設滯后等復雜原因。治理城市內澇，需要蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段，需要建立風(fēng)險干預機制，需要針對性的應急預案……治理城市內澇是一個(gè)涉及多個(gè)部門(mén)的系統、長(cháng)期工程。然而，不管工程如何繁雜，必須從一點(diǎn)出發(fā)，即嚴格依據相關(guān)法律法規行事。在防治洪澇災害法律日益完善的當下，有法必依、違法必究方是防治內澇的根本點(diǎn)。
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