以海綿城市為代表的現代雨洪管理在中國不斷深入，可持續的資金保障機制對下一階段的建設及建成設施的運維和管理等都十分重要，雨水收費問(wèn)題逐漸在業(yè)界討論。研究國外的雨水收費案例和發(fā)展經(jīng)驗有重要的借鑒意義。介紹了美國雨水收費體系的名稱(chēng)、依據、范圍、收費量、計算方法、資金使用、激勵返還及減免政策和籌備過(guò)程，結合未來(lái)雨水收費在中國需要注意的一些問(wèn)題進(jìn)行了分析。同時(shí)分類(lèi)討論了雨水收費推進(jìn)中的常見(jiàn)壁壘和反對意見(jiàn)，并提出工作重點(diǎn)和建議。
蘇雨明
博士，美國水資源工程師院資格工程師/奠基成員，美注冊工程師，研究方向為水資源管理，現代城市雨洪管理、雨水產(chǎn)品設備、徑流污染控制與治理等。
引言
海綿城市建設開(kāi)展以來(lái)，中央財政在海綿城市建設試點(diǎn)給予了專(zhuān)項資金補助，地方財政也提供了不同程度的資金支持。對30個(gè)海綿城市建設試點(diǎn)的統計表明，試點(diǎn)期3年內，完成試點(diǎn)建設總面積920km?，完成建筑小區、道路及公園更新建設、河湖治理、排水防澇等各類(lèi)項目共計4900余項，總投資1600億元。隨著(zhù)建成設施量的不斷增加，與運維相關(guān)的資金需求也逐步增長(cháng)，金額巨大。為進(jìn)一步推進(jìn)海綿城市建設，鞏固建設成果，構建扎實(shí)的現代雨洪管理體系，建立一套可持續的資金保障機制十分重要。
完全依靠政府財政支持的模式有時(shí)候是難以持續的，需要加大政策支持力度，吸引社會(huì )資本廣泛參與海綿城市建設。我國《環(huán)境保護法》提倡“誰(shuí)污染誰(shuí)治理、誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護”的基本原則。國家相關(guān)部委及專(zhuān)業(yè)人士也不斷呼吁，要借鑒國外做法，研究實(shí)施雨水排放收費制度。雨水收費在澳大利亞、巴西、加拿大、厄瓜多爾、法國、德國、波蘭、南非、美國等諸多國家，都有不同程度的實(shí)施。在當前大力推進(jìn)海綿城市建設的背景下，我國在城市雨洪管理的研究和實(shí)踐過(guò)程中，對雨水收費的理論基礎、征收標準等開(kāi)始有了一些研究，但系統性的研究仍不多。
美國是雨水籌資機制最完善的國家之一。本文通過(guò)對美國雨水收費案例的研究和總結，對業(yè)界比較關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析，結合中國情況對未來(lái)雨水收費體系的建立進(jìn)行討論并提出建議。
01雨水收費定義
雨水收費可以理解為一種為支付市政某種服務(wù)（如雨洪管理）開(kāi)支而產(chǎn)生的獲取資金的機制。雨水收費與電費或水費等有一定的相似性，可以比較獨立地進(jìn)行管理和使用，作為專(zhuān)項資金來(lái)支付雨水管理等費用。美國這個(gè)過(guò)程涉及的叫法非常多，根據地區的政策、習慣、收費依據、使用方向有所不同。常見(jiàn)的有雨水費（Stormwaterfee）、雨水設施費（Stormwaterutilityfee）、雨水稅（Raintax）、雨水管理收費(Stormwatermanagementfee)、雨水服務(wù)收費(Stormwaterservicefee)、雨水用戶(hù)費（Stormwateruserfee）、雨水排水收費（Stormwaterdrain/drainagefee）、洪澇管理收費(Floodmanagementfee)、徑流費(Runofffee)、雨水交費（Stormwaterge）等。本文統一采用雨水收費這個(gè)叫法。
02雨水收費的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
2.1是“稅”還是“費”
“稅(Tax)”和“費(Fee)”在法律范疇上是有區分的。“費”強調有償使用的原則，如對污染控制（如污水費、垃圾費）或資源消耗（水費、電費）而采取的相應收費。“費”的運營(yíng)也更像是強調了管理的商業(yè)行為，為了維持相應的工作支出而進(jìn)行收費。美國的雨水收費絕大多數是以“費（Fee）”的形式進(jìn)行的，這比較符合雨水收費的初衷和實(shí)際作用。同時(shí)還有一個(gè)原因是公眾對“費”更容易接受理解和接受。有趣的是，美國大多數使用“雨水稅（Raintax）”的情況是出現在反對“雨水費（Fee）”的文章中，反對者通過(guò)把“費”叫成“稅”以獲得更多的支持。
美國也有一些地區以“稅”的方式實(shí)施雨水收費，如2019年7月加州洛杉磯縣開(kāi)始實(shí)施的附加在地產(chǎn)稅上的雨水收費方式。最近也有研究認為，從經(jīng)濟理論和公共財政實(shí)行情況可以評價(jià)現在一些“雨水費”是否為變相的“雨水稅”，而“稅”或“費”均可用于雨水計劃實(shí)施，其差異可能并不太大。
結合中國國情，雨水收費在中國推薦以“費”的形式實(shí)施。這符合推進(jìn)雨水收費的初衷和收費的意義，強調有償使用和專(zhuān)款專(zhuān)用，也更容易得到大眾的理解和接受。
2.2雨水收費的依據和好處
當前業(yè)界一致看法是，下雨這個(gè)自然現象本身不是引發(fā)雨水收費的原因，人類(lèi)的活動(dòng)（比如不透水面積的增加）對自然水循環(huán)的改變，引起了徑流水量和水質(zhì)的變化才是雨水收費的主要原因。這些改變導致了水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等負面影響（比如洪澇增加、環(huán)境惡化、河流沖刷侵蝕、缺水和地下水水位下降等），而要減少這些負面影響或恢復開(kāi)發(fā)前的自然水循環(huán)狀態(tài)需要較高的支出。美國實(shí)施雨水收費最主要的原因也是應對這些負面影響的許可證要求壓力及雨水管理資金短缺。雨水收費的好處也很明顯，和傳統的政府財政撥款相比，雨水收費的資金來(lái)源是穩定的、可預期的，并可以專(zhuān)門(mén)用于雨水管理。此外，雨水收費還可以引導和改變公眾行為，鼓勵社會(huì )更高效的使用市政資源，也更能體現出平等合理的原則。
雨水收費在中國實(shí)施可以作為可持續的專(zhuān)款用于如海綿城市等現代雨洪管理的開(kāi)支。實(shí)施雨水收費前，有必要進(jìn)行大眾公眾教育和宣傳，以便大眾可以科學(xué)地認識雨水的影響和理解收費的本質(zhì)。
2.3美國實(shí)施雨水收費的地區
美國最早的雨水收費(Stormwaterutilityfee)出現在20世紀70年代，但是直到90年代才比較廣泛的實(shí)施。美國西肯塔基大學(xué)對雨水收費情況進(jìn)行了多年的調研，統計結果顯示近年來(lái)雨水收費的地區在不斷增加，從2007年的635個(gè)、2010年的1122個(gè)、2013年的1417個(gè)、2017年的1639個(gè)、一直增加到2019年的1716個(gè)。有雨水收費的地區涵蓋了近40個(gè)州，如圖1所示。美國雨水收費案例是大量存在的，但雨水收費的地區分布并不是均衡的，收費的城鎮數量不到10%。2016年，美國全國雨水收費總額大約是21億美元，其中17億美元是303個(gè)收費地區產(chǎn)生的。收費更傾向于在一些人口集中的城鎮，這些地區很多都有美國NPDES的PhaseⅠ和PhaseⅡ的雨水許可證要求以及自身積累雨水問(wèn)題，雨洪管理資金壓力比較大；此外，由于雨水收費比水費和污水費要復雜，人口多的行政區域實(shí)施的管理支出比例低一些；再者是大城市的受教育程度和公眾對雨水收費的接受程度一般會(huì )好一些。
美國一般要先在州一級通過(guò)相關(guān)的法案（Act/Bill），以授權或推進(jìn)州內的雨水收費。然后由縣或市一級制定法規法令（Ordnance），并負責進(jìn)行具體的執行。比如馬里蘭州2012年4月通過(guò)的《流域保護和恢復法案-987號議案》（WatershedProtection&RestorationAct-Bill987），要求州內的9個(gè)縣和巴爾的摩市制定自己的雨水收費體系。還有如2019年3月新澤西州通過(guò)的《清潔雨水和減少洪澇法案-1073號議案》（CleanStormwaterandFloodReductionAct-Bill1073），允許州內創(chuàng )建雨水收費。通過(guò)多年的努力，美國在法律法規不斷完善的基礎上，雨水收費的法律爭議情況從1998年的25%，減少到2013年的5.4%。
從美國的情況看，雨水收費在很長(cháng)時(shí)間內會(huì )集中在一些人口密度較大的城鎮中。而中國更有可能率先在海綿城市管理比較系統，雨洪管理目標明確，公眾教育基礎比較扎實(shí)的城市展開(kāi)。從中央到地方，也有很多法律基礎等前期鋪墊工作需要準備，在立法上鼓勵或推進(jìn)雨水收費，允許適當情況開(kāi)始雨水收費。
2.4收費量
西肯塔基大學(xué)的研究統計了美國雨水收費的收費量。發(fā)現各州之間差異很大，月收費量的中值為1.68~11.70美元，見(jiàn)圖2。各個(gè)州內的不同收費區域之間也有很大區別的，比如賓州有27個(gè)雨水收費的地區，月收費量中值是7美元左右，而費城的雨水收費平均每戶(hù)每月是13.48美元。
圖3為美國30個(gè)主要城市的雨水收費和水費、污水費的橫向對比。各地的差異依然很大，但可以看到雨水收費是明顯低于其他兩項收費的。
中國幅員遼闊，各地雨洪管理相關(guān)的社會(huì )、經(jīng)濟、環(huán)境狀況也不盡相同。未來(lái)的雨水收費，需要充分考慮當地的經(jīng)濟承受能力、社會(huì )接受程度、資金需求等多方面因素。收費與否以及收費量不能一刀切，需要進(jìn)行單獨的調研和可行性分析，一事一議。雖然美國收費量的絕對值參考價(jià)值有限，但從美國情況看，雨水收費應低于水費和污水費。
2.5收費計算方法
美國雨水收費的計算方法也有多種，有的按戶(hù)固定交費（Flatfee），有的附加在水費中（Waterusage），有的按土地使用情況分幾個(gè)檔次繳費（Tier），也有的依據土地面積及性質(zhì)的進(jìn)行計算來(lái)決定收費量（Variable）。最后一個(gè)方法需要收集場(chǎng)地信息進(jìn)行一些計算，但是能更好地體現有償使用和公平性的原則，更容易得到公眾認可，是在美國最常見(jiàn)的方法。其中，“等效住宅單位”計算方法（ERU,EquivalentResidentialUnit）占了美國一半以上。
以費城為例，費城雨水收費在2010年以前是附加在水費中收取的。雖然方法簡(jiǎn)單，但公平性飽受質(zhì)疑。一些大商場(chǎng)占地和不透水面積都很大，但因為其用水量較少，雨水交費不多。而一些苗圃等雖然雨水影響有限，但卻要支付較高的雨水費用。因此，費城自2010年7月1日開(kāi)始，經(jīng)過(guò)5年時(shí)間，逐漸把雨水收費計算方法改為按照地塊面積和透水情況（Parcelbased）來(lái)計算。
未來(lái)中國的雨水收費，也推薦主流應采用基于面積，尤其是不透水面積的計算方法。這類(lèi)方法相對比較公平和合理，同時(shí)也便于鼓勵業(yè)主進(jìn)行雨水改造行為。但是在一些條件不允許（如地塊信息和數據缺失）的地區，或為了節省管理開(kāi)支，而采納更簡(jiǎn)單的方法過(guò)渡也是可以考慮的。
2.6雨水收費之外的其他資金補充
雨水收費提供了一個(gè)穩定的、獨立的資金來(lái)源。但單靠雨水收費所得到的資金，很多情況下是不夠應對雨洪管理開(kāi)支的。對沒(méi)有雨水收費的地區，以及有雨水收費但是不夠支出的情況下，管理者仍需要從其他的渠道獲得資金。一些常見(jiàn)的方式包括：基礎改善的押金債券（Bondingforcapitalimprovement），資本化恢復費（Capitalizationrecoveryfees），開(kāi)發(fā)商延期收費（Developerextension/latecomerfees），聯(lián)邦和州的一些資金?基金、貸款、合作項目（Federalandstatefundingopportunities?grants,loans,andcooperativeprograms），基本基金和稅收（Generalfund/Generaltaxrevenues），環(huán)境影響收費（Impactfees），建設收費（In?lieuofconstructionfees），公私合營(yíng)伙伴協(xié)議（Publicprivatepartnerships），設計審核、檢查，特別用戶(hù)收費（Planreview,developmentinspection,andspecialuserfees），財產(chǎn)稅（Propertytaxes），特別評估（Specialassessments）等。
可以預見(jiàn)，完全依靠雨水收費來(lái)應對海綿城市的開(kāi)支在大多數城市短期是很難實(shí)現的，未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間，中央和地方的其他財政支持還是依舊需要的。
2.7雨水費的激勵、返還(Credits)及減免政策
雨水收費的資金使用需要最大程度的進(jìn)行公開(kāi)，專(zhuān)款專(zhuān)用，并需要保持和公眾信息溝通，調動(dòng)社會(huì )的參與和配合。雨水收費和水費、污水費不同，宜制定相關(guān)激勵、返還及減免等政策。統計顯示，美國有一半左右的雨水收費體系中包含了鼓勵業(yè)主進(jìn)行雨水改造，并提供相應的獎勵或減免收費的政策，如在費城進(jìn)行的綠色基礎設施的改造，最高可以減少場(chǎng)地80%的雨水費。這樣，一棟中等大小的商務(wù)樓改造，可能為業(yè)主在未來(lái)40年里省下10萬(wàn)美金的雨水費支出。費城零散的居民也可以進(jìn)行雨水改造并申請減少雨水費，如可以參加費城水務(wù)處的講座并領(lǐng)取免費的雨水桶，正常安裝和使用后，就可以申請政府的“雨水支票（Raincheck）”項目，減少雨水費。通過(guò)這個(gè)方法，很多源頭的、私有土地的雨水可以得到控制。
未來(lái)中國的雨水收費體系也應該同時(shí)推出相應的激勵、返還及減免的政策，是收費體系公平性和科學(xué)性的體現。通過(guò)支持和鼓勵業(yè)主進(jìn)行雨水改造，調動(dòng)大眾的積極參與，也有助于達到建設海綿城市的目標。
2.8雨水收費體系的籌備
一個(gè)順利實(shí)施的雨水收費體系，需要在前期進(jìn)行很多鋪墊和準備工作，有時(shí)候需要若干年的努力。美國聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）介紹了一些準備步驟：
做好可行研究；
建立好賬務(wù)系統，收集繳費者信息，預判繳費量，建立繳費和使用流程；
推出公眾信息系統，了解關(guān)鍵用戶(hù)和團體，成立包含各界人員的指導委員會(huì )，建立雨水收費信息的網(wǎng)站。準備宣傳材料和演講材料，與繳費關(guān)鍵團體和媒體溝通，提前發(fā)放介紹和宣傳材料；
制定好城鎮級別的法令；
建立返還和減免政策；
實(shí)施。
海綿城市的初步實(shí)施，使得大眾受益，為雨水收費做了很好的鋪墊。雖然短時(shí)間內雨水收費在中國未必能實(shí)施，但大量的準備工作可以提前進(jìn)行的。
03常見(jiàn)反對雨水收費的原因和應對
3.1對收費合理性的質(zhì)疑
有反對者認為，下雨是一種自然現象，對“下雨”收費不過(guò)是執政者變著(zhù)方法獲取增加稅收而已，如2015年美國馬里蘭州的民主黨對共和黨的雨水收費法案的抨擊。針對這類(lèi)質(zhì)疑，在推進(jìn)雨水收費前需要做好公眾教育和科學(xué)宣傳，普及相關(guān)的水環(huán)境、水安全、水資源的知識，分析人類(lèi)活動(dòng)對徑流的改變和影響，介紹雨洪管理工作內容，和大眾保持足夠的溝通。
3.2對收費合法性的質(zhì)疑
雨水收費行為的執行，其合法性是一個(gè)必要條件。由于人們對現代雨洪管理的認識是相對滯后于污水的，且很多地區和雨水相應的立法基礎還不足，所以美國也是經(jīng)過(guò)多年努力不斷完善雨水收費的。我國現代雨洪管理相關(guān)的法律支持體系還不健全，需要盡早完善相關(guān)各級法律法規，加強其中和雨水相關(guān)內容的修訂，為未來(lái)雨水收費的實(shí)施進(jìn)行鋪墊。
3.3對收費過(guò)程的質(zhì)疑
3.3.1經(jīng)濟負擔增加
公眾普遍都是反對增加任何經(jīng)濟負擔的，尤其涉及到“稅”的時(shí)候。首先推薦我國也采用“費”為主的名稱(chēng)和方式進(jìn)行雨水收費。此外，由于我們的海綿城市建設等在需要大量資金應對以前開(kāi)發(fā)造成的問(wèn)題，諸多的建成項目也需要資金進(jìn)行運維，預計其他形式的財政支持依然在很長(cháng)時(shí)間不可缺少。在這種情況下，雨水收費量更需要考慮地方的接受能力，一事一議。收費量推薦明顯低于水費和污水費的收費情況。
3.3.2計算方法不公平
此外，大量反對意見(jiàn)并非是對收費量的質(zhì)疑，而是部分人認為收費的計算方法不公平，不能反映實(shí)際資源使用或污染量，這也是美國的收費方法大多與面積掛鉤，尤其是不透水面積。推薦我國也推進(jìn)類(lèi)似的方法，但在基礎地塊使用信息不完善、收費額度不高時(shí)，也可以考慮先采用比較簡(jiǎn)單的計算方法（如附加在水費中）進(jìn)行過(guò)渡。
3.4對資金使用過(guò)程的質(zhì)疑
有反對者認為自己所處的地塊或水系的環(huán)境狀況尚好，而資金使用主要集中在其他地區（比如水系的下游）。反對者認為雨水收費的去向不透明，效率低或效果不明顯。對此，需要在宣傳中科學(xué)介紹開(kāi)發(fā)對雨水徑流的改變，上下游關(guān)系，突出流域綜合管理和治理的概念，以得到大眾的理解和支持。還需要專(zhuān)款專(zhuān)用，透明公開(kāi)，并做好激勵、返還(Credits)及減免等政策調動(dòng)。此外，在收費體系建設時(shí)候，采納更科學(xué)的方法和技術(shù)，搭建好高效管理流程，把主要資金用在實(shí)際項目上。
04結語(yǔ)
通過(guò)研究美國的雨水收費體系，可為我國的雨水收費提供一些借鑒?？偨Y如下：
雨水收費更適合以“費”的名稱(chēng)和方式進(jìn)行；
下雨并不是雨水收費的原因，而是人類(lèi)活動(dòng)對徑流的改變；
美國雨水收費量在不同地區有很大差異，但一般是小于污水費和水費的，具體實(shí)施時(shí)需要根據當地相關(guān)的社會(huì )、經(jīng)濟和環(huán)境基礎情況做好調研，一事一議；
美國雨水收費的計算方法，大多數是與土地面積相關(guān)的，尤其是不透水面積相關(guān)的（如ERU方法），這個(gè)方法比較公平；
雨水收費很可能不足以應對雨水管理的開(kāi)支，常規的財政支持在很長(cháng)一段時(shí)間內還是需要的；
雨水收費的資金使用應專(zhuān)款專(zhuān)用和透明，并應該制定相應的激勵、返還和減免等政策；
雨水收費制度的建立，從可行性研究開(kāi)始到實(shí)施，可以參考發(fā)達國家的經(jīng)驗制定合適的行動(dòng)框架。
雨水收費雖然不能完全解決“海綿城市”為代表的現代雨洪管理的資金需求，但它是可預期、可持續、可專(zhuān)款專(zhuān)用的重要資金來(lái)源，同時(shí)也可調動(dòng)社會(huì )參與。新收費體系的建立過(guò)程中會(huì )有各種反對和質(zhì)疑，需要做好前期研究、宣傳教育、社會(huì )參與、完善立法等，多方面、多部門(mén)共同努力。
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