1、地下問(wèn)題被真正擺上臺面
忽如一夜春風(fēng)來(lái)，地下綜合管廊（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“地下管廊”）這一行業(yè)似乎突然迎來(lái)了“春天”。
近一個(gè)月里，這一專(zhuān)業(yè)詞匯頻頻出現在各地及國家領(lǐng)導人的重要新聞上。2015年7月22日，山東省在介紹新一輪的城鄉規劃時(shí)，提出力爭到2020年全省地下管廊達到800公里以上；吉林省亦公布了一項千億計劃，2015至2018年該省計劃建設1000公里地下管廊，這相當于目前全國在建的總長(cháng)度。
而在7月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，城市建造地下管廊將作為國家重點(diǎn)支持的民生工程。在這場(chǎng)會(huì )議上，李克強總理提到：“一場(chǎng)暴雨，就會(huì )引發(fā)市民們戲稱(chēng)的‘看海’現象，這還是在一些大城市。”
不僅具有城市排水給水功能，地下管廊還將容納電力、熱力、通訊等多類(lèi)管線(xiàn)，又被稱(chēng)為“共同溝”。更形象的場(chǎng)景是，在不少歐美電影中，地下管廊是越獄、追捕甚至開(kāi)車(chē)逃亡等的必備場(chǎng)地。
地下管廊主要功能并不僅是解決內澇。據南方周末2012年報道，2008年-2010年，全國僅媒體報道的地下管線(xiàn)事故，平均每天就有5.6起。全國每年由于路面開(kāi)挖造成的直接經(jīng)濟損失約2000億元。這才是地下管廊建設需要首先集中解決的問(wèn)題。
然而此前，地下管廊建設并不受地方政府待見(jiàn)，僅有零星城市在嘗試。
“綜合管廊建設一次性投資大、資金籌措困難、部門(mén)協(xié)調難度大、運營(yíng)管理復雜，‘一把手’不抓很難推動(dòng)，甚至無(wú)法實(shí)施。”在給南方周末記者的回復中，山東省住建廳概括了這些工作難點(diǎn)。
國內第一條真正意義上的地下管廊于1992年動(dòng)工，位于上海浦東新區張楊路。此后，杭州、廣州、北京等城市相繼進(jìn)行規劃建設，但數量和規模相對較小。青島高新區總規劃為64公里的地下管廊正在建設，這將是國內規模最大的地下綜合管廊。
“大部分地下綜合管廊是1990年代以后才開(kāi)始建設的，一般建在開(kāi)發(fā)區，大部分由政府直接全額撥款。”一位不愿意透露姓名的業(yè)內專(zhuān)家告訴南方周末記者，“開(kāi)發(fā)區的官員們之前覺(jué)得管廊建設是個(gè)好東西，就大力度地興建，國家也不明確鼓勵。”
這個(gè)“小眾”行業(yè)在近年開(kāi)始流行起來(lái)。蘇州、昆山、烏魯木齊、威海等加入了建設行列，一些省份明確提出建設目標。而在2015年4月，住建部部長(cháng)陳政高在全國城市地下綜合管廊規劃建設培訓班就發(fā)出了全國總動(dòng)員，要求各地積極籌建地下管廊。據初步估算，全國在未來(lái)3年內，將鋪設約8000公里地下管廊。這與此前很多城市只有寥寥數公里的鋪設量，已是天壤之別。
2、拉動(dòng)投資
“國家重視起來(lái)，建設就快。”山東省住建廳城建處副處長(cháng)張金城在南方周末記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。
“‘面子’是城市的風(fēng)貌，而‘里子’則是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撐起‘面子’，這是城市建設的百年大計。”2014年5月，李克強總理在內蒙古考察時(shí)表示。
也正是從這一年開(kāi)始，中央加快出臺地下管線(xiàn)建設的相關(guān)政策。2014年6月，國務(wù)院辦公室印發(fā)《關(guān)于加強城市地下管線(xiàn)建設管理的指導意見(jiàn)》，提出“要把加強城市地下管線(xiàn)建設管理作為履行政府職能的重要內容”，要在全國36個(gè)大中城市開(kāi)展地下綜合管廊試點(diǎn)工程。
2015年4月10日，財政部、住房城鄉建設部發(fā)布公示，包頭、沈陽(yáng)、哈爾濱、蘇州等城市進(jìn)入2015年地下綜合管廊試點(diǎn)范圍。住建部副部長(cháng)陸克華在2015年7月31日的國務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì )上透露，未來(lái)3年，試點(diǎn)城市將建設地下管廊389公里，2015年將開(kāi)工一半，總投資351億元。
國務(wù)院密集發(fā)文指導地下管廊投資，不僅為解決民生所需，在國家經(jīng)濟下行壓力背景下，城市基礎設施建設的投資，更是穩增長(cháng)、調結構、促發(fā)展的強力舉措。
“今天來(lái)了很多城市的市長(cháng)，你們應該知道，現在可投資的地方還有多少，已經(jīng)沒(méi)有多少空間了。所以要想辦法拉動(dòng)投資，綜合管廊建設是其中的一個(gè)辦法。”據住建部官網(wǎng)，在上述培訓班上，陳政高向約三百名地方官喊話(huà)。
在陳政高看來(lái)，如果每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬(wàn)億投資。“這還沒(méi)包括間接拉動(dòng)的投資，如果加上拉動(dòng)的鋼材、水泥、機械設備等方面的投資，以及大量的人力投入，拉動(dòng)經(jīng)濟的作用那就更大了。”
得益于中央推動(dòng)，之前地下管線(xiàn)各自為政的局面得以破解。地下管廊運營(yíng)牽涉到自來(lái)水管、污水管、電力管線(xiàn)、煤氣管、通訊電纜等管線(xiàn)權屬單位的利益。上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權屬單位故意避開(kāi)張楊路，寧愿選擇在周邊道路開(kāi)挖鋪設管線(xiàn)也不愿意入廊。
由于強制入廊，這些單位不得不妥協(xié)。“各管線(xiàn)單位的施工單位，只能變安裝單位了。”青島高新規劃局原副局長(cháng)陳慶節介紹，意思是原本各自直埋的管線(xiàn)，現在都需要入廊。
3、高標準帶來(lái)高成本
在成為試點(diǎn)城市之前，技術(shù)標準問(wèn)題和融資是蘇州在建設中遇到的兩大難點(diǎn)。
“什么管線(xiàn)可以入廊，入廊的標準是什么，都不確定。”蘇州地下管線(xiàn)管理所所長(cháng)王香治告訴南方周末記者。
2015年5月、6月，住建部相繼發(fā)布《城市綜合管廊工程技術(shù)規范GB50838-2015》和《城市綜合管廊工程投資估算指標（試行）》。
也是在上述培訓班上，陳政高反復強調要統一一個(gè)思想：“一定要一步達到國際先進(jìn)標準。我們決不干后悔的工程，我們決不干讓后人罵的工程，也不干現在干以后扒的工程，更不能建那些半截子、不達標的工程。我再強調一遍，沒(méi)有錢(qián)我們寧可不建，也不能建成一批服務(wù)功能落后、容量不足的劣等過(guò)時(shí)工程。”
“國際先進(jìn)標準”意味著(zhù)高質(zhì)量，也意味著(zhù)高成本，地下管廊每公里1.2億元的成本是高速公路的兩倍多。
蘇州已建成的月亮灣綜合管廊每公里造價(jià)約4000萬(wàn)元，斷面尺寸約10平方米，而在建和規劃2015-2017年的綜合管廊每公里造價(jià)匡算為1.2億元，以城北路項目為例，斷面尺寸約50平方米。
也有住建系統的地方官員認為，國家建設標準太高了。“一搞就搞高大上的，其實(shí)滿(mǎn)足需求就夠了。”在他看來(lái)，當地5000萬(wàn)元一公里造價(jià)的地下管廊除了不能通車(chē)，其他各項配套已經(jīng)足夠。
“月亮灣的管廊只是服務(wù)于綜合體，而不是一個(gè)片區，主要用于水、電等能源輸送。新的項目會(huì )滿(mǎn)足更多管線(xiàn)種類(lèi)和數量需求，建設需要有前瞻性。”王香治解釋。
管廊建設所帶來(lái)的經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和環(huán)境效益，更多體現在后二者。經(jīng)濟效益并非沒(méi)有，在發(fā)達省份，管廊建設節約的城市用地帶來(lái)的間接收益還是可觀(guān)。珠海市橫琴新區是全國地下綜合管廊建設的范本，33.4公里的管廊建設，節省土地面積幾十公頃，由于毗鄰澳門(mén)，幾十公頃賣(mài)地的價(jià)格，遠遠超過(guò)建廊投入的19.8億元。
來(lái)自惠州市住建局的官員感慨：“太考慮經(jīng)濟效益是推不下去的。”
要滿(mǎn)足這種前瞻性需求，亟需解決的是資金問(wèn)題，這一直是制約地下綜合管廊建設的最主要因素。
“政府拿錢(qián)是必須的，方式可以討論，但必須出錢(qián)是不用討論的。”陳政高明確表態(tài)。對10個(gè)試點(diǎn)，中央財政給予專(zhuān)項資金補助，但補助資金遠遠不夠。
政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式成了融資的首選。發(fā)改委也發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設專(zhuān)項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類(lèi)企業(yè)發(fā)行債券，募集資金。
市場(chǎng)發(fā)達，融資環(huán)境好的城市，PPP社會(huì )融資相對可行，而對欠發(fā)達的省份推行社會(huì )融資，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設施不完善的情況下，民營(yíng)資本幾乎望而卻步。
在廣州市政集團總工程師安關(guān)峰看來(lái)，目前地下管廊的融資仍以央企投資為主。“橫琴由中冶投資，鄭州也是央企投資。民企資金有限，盈利也有限。”他告訴南方周末記者。
對蘇州來(lái)說(shuō)，技術(shù)標準問(wèn)題解決了，融資問(wèn)題卻還在。“目前最大的工作難點(diǎn)是爭取合適的融資利率和一定的貸款年限，以控制項目融資成本和保證運行的需要。”蘇州地下管線(xiàn)管理所回復南方周末記者采訪(fǎng)表示。
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