依據國際上對缺水國家的定義標準，如果人均年淡水供應量在1700m3以下，就被定義為水資源緊迫，人均年淡水供應量在1000m3以下，則被定義為水資源極度缺乏。據統計，目前世界上最缺水的國家有20個(gè)，主要包括：馬耳他、卡塔爾、科威特、新加坡、以色列、突尼斯、阿聯(lián)酋、埃及、肯尼亞和摩洛哥等國家。本文選取以色列作為主要研究對象，梳理了其在污水治理及循環(huán)利用方面的經(jīng)驗，以期為更好地改善我國水環(huán)境質(zhì)量提供借鑒。
一、以色列水環(huán)境狀況
1.以色列水資源概況
以色列地處亞洲西部，人口813萬(wàn)，2014年以色列國內生產(chǎn)總值約為2734億美元，人均GDP為3. 7萬(wàn)美元，是我國同期人均GDP的5倍多。以色列國土面積為2. 5萬(wàn)平方公里，其中一半以上為內蓋夫沙漠。以色列降水分布十分不均，北部和中部降雨量相對較大，北部年降水量920mm，南部?jì)壬w夫地區降雨量則十分稀少，僅為30mm。以色列地表淡水資源集中在北部地區，尤其是包括加利利湖在內的約旦湖水系，為以色列提供了約三分之一的用水量。
2.以色列地表水環(huán)境質(zhì)量狀況
以色列主要流域包括加利利湖流域和約旦河谷。加利利湖總體水質(zhì)較好，流域內以農業(yè)區和畜牧業(yè)區為主，加利利湖的水質(zhì)受其影響較大，氮、磷等營(yíng)養物質(zhì)隨流域內地表徑流匯入，由于冬季洪水的流入，氮和磷的濃度春季較秋季高。約旦河是以色列最主要的河流，匯集了來(lái)自赫爾蒙山的溪流，流經(jīng)胡拉谷地進(jìn)入加利利湖，再流經(jīng)約旦河谷最后流入死海。由于其一些支流的河水被用做灌溉或發(fā)展漁業(yè)，全流域總流量由過(guò)去每年1215億m3減少至每年315億m3，導致該流域的水質(zhì)較差。
二、以色列水環(huán)境管理
1.水環(huán)境保護法律體系
由于淡水資源極度匱乏，以色列對水資源的監管較為嚴格，出臺了多部專(zhuān)門(mén)法律法規。以色列關(guān)于水環(huán)境保護及污水處理的主要法律有《水法》和《地方政府污水管理法》。此外，還包括《公共衛生條例》、《河流和泉水管理機構法》和《規劃和建筑法》。
1959年頒布的《水法》是水資源管理的基本法，規定了全國水資源控制和保護的框架?！端ā芬幎?，水資源均歸國家所有，人人擁有用水權利，但不能使水資源鹽化或者耗盡。土地所有者不具備流經(jīng)其土地上的地表水、地下水的所有權。只有獲得取水許可，才可以從個(gè)人土地上進(jìn)行取水，未經(jīng)授權，任何人不得非法取水。
1991年，《水法》修訂案中又增加了水污染防治內容。規定“人人都應極力避免導致或可能導致水污染的任何行為，包括直接或間接的，短期的或長(cháng)期的；若公民在其所有的地區內布置有生產(chǎn)水、供應水、運輸水、儲存水或向地下回灌水的設施，則其有責任采取一切必要措施來(lái)防止這類(lèi)設施或其操作過(guò)程造成水污染”。
1962年出臺的《地方政府污水管理法》規定了地方政府在規劃、建造和管理污水處理系統中的權利和義務(wù)，強調了地方政府維護污水處理系統良好運行的義務(wù)。
1965年頒布的《河流和泉水管理機構法》授權環(huán)保部門(mén)，與地方和內政部門(mén)協(xié)商后可以建立一個(gè)協(xié)調機構負責特定河流或水源地的管理。
1981年《公共衛生條例》規定了廢水處理的有關(guān)內容，并對適用于灌溉廢水的農作物列出了具體清單。
2.以色列污水排放標準
1992年，以色列衛生部制定了一項污水衛生附加標準（BOD5<20mg/L，且TSS<30mg/L）。該標準有助于降低使用污水帶來(lái)的環(huán)境與健康影響。然而，以色列的污水處理廠(chǎng)不斷地排放含各類(lèi)污染物和大量鹽類(lèi)的污水，持續造成各類(lèi)環(huán)境與健康問(wèn)題。因此，實(shí)施更嚴格的污水處理標準和相關(guān)法規勢在必行。以色列政府于2000年決定，要求環(huán)境保護部建立部際委員會(huì )，專(zhuān)門(mén)研究提高污水處理的標準問(wèn)題。該部際委員會(huì )于2001年公布了用于不受限制灌溉和河流排放的污水處理標準，并于2003年進(jìn)行了經(jīng)濟可行性測試和成本效益分析，這也為新標準的科學(xué)制定奠定了基礎。2005年，以色列內閣批準了部際委員會(huì )的標準。該標準于2010年取代了1992年污水處理排放標準。新標準規定36個(gè)指標項，針對灌溉和入河排放設置了相應的指標限值，其適用范圍包括：（1）一般用于無(wú)限制的農業(yè)灌溉用水和國內特定地區的灌溉用水；（2）被用作受限制農業(yè)區灌溉用的小型污水處理廠(chǎng)出水；（3）大型污水處理廠(chǎng)和小型污水處理廠(chǎng)排放于河流的出水。
對比中以?xún)蓢鬯欧艠藴拾l(fā)現，不管是經(jīng)處理后排入水體還是用于農業(yè)灌溉，以色列的標準均嚴于國內相應標準。
以色列無(wú)限制農業(yè)灌溉和入河排放污水水質(zhì)標準
3.以色列供水與污水處理管理體系
根據以色列2001年頒布的《供水和污處理水公司法》的規定，為提高用水效率并真實(shí)反映水價(jià)，以色列進(jìn)行了改革，把隸屬于政府職能的供水和污水處理職責分離，組建市政供水和污水處理公司。公司為政府所有，以企業(yè)化方式進(jìn)行運營(yíng)（企業(yè)有限公司），其職能是管理供水和污水處理系統，并通過(guò)公司收益來(lái)維護供水和污水處理系統，由國家水務(wù)局對其統一監管。
截止到2015年，在149個(gè)地方當局中，共建立了55個(gè)市政供水與污水處理公司，還有36個(gè)地方當局沒(méi)有相應的公司。以色列國家水務(wù)公司控制著(zhù)以色列飲用水供應量的70%，其余30%由農場(chǎng)主和市政建立的公司提供。同時(shí)，國家水務(wù)公司還承擔了全國40%以上的污水處理和60%的污水回收任務(wù)。
4.以色列污水處理與回用
以色列作為一個(gè)嚴重缺水的國家，污水處理與回用是其國家目標之一。為此，早在60年代以色列就開(kāi)始建起國家水系統，90%的污水匯入了國家水系統。此外，以色列不斷完善其相關(guān)處理系統，以最終實(shí)現污水的百分之百回用。截止到2011年，以色列有96%的人口都接入了污水處理系統。2005年之后污水三級處理率顯著(zhù)增多，到2011年污水三級處理已經(jīng)占49. 4%。目前，在以色列，污水一般都經(jīng)過(guò)三級處理才會(huì )進(jìn)一步地回用或外排。二級處理是以活性污泥法為主，而三級處理則包括砂濾、土壤含水層處理、人工濕地等。
三、以色列水資源與水環(huán)境管理對我國的啟示
總體上看，我國也是個(gè)水資源貧乏的國家，而且水資源時(shí)空分布嚴重不均，部分地區水污染嚴重，特別是我國西北地區。以色列的水資源管理經(jīng)驗可以為我國實(shí)施《水污染防治行動(dòng)計劃》提供很好的借鑒，主要體現在以下幾個(gè)方面：
1.加強部門(mén)協(xié)調，公眾參與，綜合利用多種手段管理水資源
在以色列水利署采用圓桌對話(huà)決策機制對重大問(wèn)題進(jìn)行決策，來(lái)自環(huán)保、農業(yè)、內政、財政和基礎設施等部門(mén)的代表和2名公眾代表就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行綜合決策。同時(shí)以色列還廣泛采用經(jīng)濟手段，包括建立價(jià)格體系、用水和污水處理收費體系、財政支持體系、水權交易體系等實(shí)現對水資源的有效管理。在我國，面對復雜的水污染防治形勢，單憑環(huán)保部門(mén)一家難以解決所有問(wèn)題，應建立部際聯(lián)席會(huì )議制度就重大問(wèn)題應加強與政府其他部門(mén)的協(xié)調。
2.加強對污水排放標準制定過(guò)程的成本效益分析，提高標準的科學(xué)性和和操作性
污水排放標準是污水管理的關(guān)鍵管理手段，以色列在制定污水排放標準時(shí)不僅考慮了接納水體的環(huán)境質(zhì)量，而且對排放標準及達標途徑進(jìn)行了成本效益分析，這就使得所制定的排放標準具有較好的科學(xué)性和可執行性。我國現行污水處理廠(chǎng)排放標準為2002年所制定，其中的一級B標準與以色列現行污水排放標準接近。目前我國正在修訂污水處理廠(chǎng)排放標準，建議在修訂的過(guò)程中針對不同受納水體，結合水環(huán)境質(zhì)量，注重對標準的成本效益和達標途徑的經(jīng)濟可行性分析，進(jìn)而提高污水排放標準的科學(xué)性和可操作性。
3.提高污水處理費收費標準，完善水價(jià)體系，建立排污標準與水價(jià)聯(lián)動(dòng)機制
提高污水處理費一方面可以用以維持污水處理廠(chǎng)的運行和盈利，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì )資本向污水處理領(lǐng)域流動(dòng)，有利于實(shí)現污水處理廠(chǎng)的資金來(lái)源多樣化，減輕政府負擔；另一方面，當征收標準提升到一定水平后可以促進(jìn)污水排放主體減排，對工業(yè)企業(yè)和居民的節約用水和循環(huán)用水起到刺激作用，進(jìn)而提高用水效率。借鑒以色列水價(jià)體系，以全成本定價(jià)為原則完善水價(jià)體系，即水價(jià)應包括開(kāi)發(fā)、利用水資源和處理排放廢污水產(chǎn)生的全部成本，包括生產(chǎn)成本、機會(huì )成本和外部成本。同時(shí)加強與發(fā)改委、水利部等部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成排放標準與水價(jià)聯(lián)動(dòng)機制，在修訂污水排放標準時(shí)，也應基于排放標準和技術(shù)工藝確定建設、運行成本，動(dòng)態(tài)調整水價(jià)標準。
4.抓好環(huán)保相關(guān)技術(shù)研發(fā)與應用
以色列通過(guò)各種技術(shù)革新，運用市場(chǎng)化手段，形成了科技支撐環(huán)境保護的良好商業(yè)運營(yíng)模式和生態(tài)系統，有效緩解了對河流和其他水體的使用壓力。建議我國依托“水專(zhuān)項”等重大科研專(zhuān)項，從關(guān)鍵問(wèn)題出發(fā)，加大國際科研合作力度，加大對科研成果創(chuàng )新和推進(jìn)應用方面的支持，加大對“水十條”重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)的科技支撐力度。
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