隨著(zhù)《水污染防治行動(dòng)計劃》（“水十條”）的發(fā)布，PPP（政府和社會(huì )資本合作模式）再次成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。對于財政投入需求大且實(shí)際投入嚴重不足的農村生活污水處理領(lǐng)域，特別是長(cháng)期缺乏資金投入渠道的管理維護環(huán)節，PPP模式能解決這一難題嗎？
農村生活污水處理管理為何步履維艱？
PPP模式的產(chǎn)生是政府職能轉變的產(chǎn)物，強調政府、市場(chǎng)和社會(huì )三大機制在公共物品供給上發(fā)揮各自的優(yōu)勢。按照市場(chǎng)化程度的不同，它幾乎涵蓋完全公營(yíng)到完全私營(yíng)兩個(gè)極端的所有中間部分。能夠產(chǎn)生穩定回報的公共物品供給，比較典型的模式包括BOT、BTO（建設—遷移—運營(yíng)）等，例如城市自來(lái)水廠(chǎng)和城市污水處理廠(chǎng)，有穩定的自來(lái)水費和排水費收入。沒(méi)有穩定的成本回收渠道的公共物品供給，比較典型的是以政府購買(mǎi)服務(wù)形式支撐的服務(wù)外包、運營(yíng)和管理服務(wù)的外包或租賃等。
早在2010年前后，部分地區已經(jīng)嘗試將農村生活污水設施的管理運營(yíng)服務(wù)外包，引進(jìn)第三方主體，例如江蘇省常州市武進(jìn)區和福建省安溪縣。但是，整體效果卻并不令人滿(mǎn)意。
以江蘇省武進(jìn)區為例。武進(jìn)區是全國農村環(huán)境連片整治國家級示范區，農村生活污水處理工作啟動(dòng)較早、投入較大。但是隨后發(fā)現，工程建設完成、移交給村委會(huì )進(jìn)行管理之后，絕大部分都未能有效運營(yíng)。建而不管、建而不用的現象普遍存在。究其原因，主要是村集體難以負擔管理運營(yíng)的成本，同時(shí)也不具備必需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力。為了解決這一問(wèn)題，2008年，武進(jìn)區率先將已建成的65個(gè)農村生活污水處理設施打包，通過(guò)招投標的方式引進(jìn)專(zhuān)業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行管理運營(yíng)。然而，設施的管理維護水平與預期差距很大，管理不到位、運行不正常、處理不達標的問(wèn)題依然較為嚴重。
武進(jìn)區首次PPP嘗試的失敗具有一定的普遍性。政府對農村生活污水處理管理服務(wù)市場(chǎng)的特殊性了解不足，誤以為只要市場(chǎng)化就能夠解決所有的問(wèn)題。但是，大量的研究已經(jīng)充分表明，必須根據不同的公共服務(wù)、不同的供給需求，因地制宜地進(jìn)行科學(xué)、細致的設計。對當前的農村生活污水處理管理服務(wù)而言，其特殊性主要體現在以下幾個(gè)方面：
一，存在專(zhuān)利等技術(shù)壁壘。我國當前的農村生活污水處理技術(shù)五花八門(mén)，絕大多數涉及規劃設計方的核心專(zhuān)利，不可能完全移交管理方；而管理方很難對每一種工藝都十分熟悉，客觀(guān)上存在管理運營(yíng)的技術(shù)障礙。
二，管理市場(chǎng)的微利市場(chǎng)特征。由于農村生活污水處理的管理運營(yíng)沒(méi)有明確的財政投入渠道，基本上由區縣政府承擔。政府的財政投入往往只能覆蓋基本的管理維護成本，例如，比較容易測算且相對固定的人力、車(chē)輛、設備更換和電費等。相對于建設工程而言，管理服務(wù)市場(chǎng)的微利特征較為突出。作為專(zhuān)業(yè)化的管理服務(wù)企業(yè)，除非管理規模巨大，能夠充分實(shí)現規模收益和規模經(jīng)濟，否則很難獲取較高的回報。這也是當前的管理服務(wù)市場(chǎng)并沒(méi)有形成充分競爭的主要原因。實(shí)際上，當前參與管理服務(wù)市場(chǎng)競爭的企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)都是工程建設，參與管理服務(wù)的主要目的是為了更好地養活工程建設隊伍，而不是因為這個(gè)市場(chǎng)有很大的吸引力。
除此之外，隨著(zhù)農村生活污水處理工作的不斷推進(jìn)，管理服務(wù)市場(chǎng)還將面臨許多新的挑戰。最直接的挑戰是管理維護的成本逐年快速增加。一方面，越來(lái)越多的新建設施進(jìn)入管理維護市場(chǎng)，導致總的管理維護成本增加。另一方面，年限越久，管理維護的需求越大。一些地區已經(jīng)發(fā)現，污水處理工程過(guò)了示范運營(yíng)期之后，設備維修和更換的成本直線(xiàn)上升。雖然根據規劃設計方案，污水設施的運營(yíng)年限為30年~50年，但是實(shí)際中往往不到10年左右就需要大修一次。這不但推高了管理維護成本，還很容易造成政府、建設方和管護方之間的互相推諉責任。農村生活污水處理短期內基本不可能有額外收費等回收成本的可能，進(jìn)一步增加了政府財政投入的壓力。
PPP能否成農村污水處理管理良藥？
PPP模式的引入，或許有利于提高農村生活污水處理設施的專(zhuān)業(yè)化管理水平；但是PPP能否發(fā)揮作用，依然取決于政府的投入和制度能力。從國內外的既有實(shí)踐看，成功的PPP模式基本上都必須滿(mǎn)足3個(gè)條件：
一是充分競爭。PPP是政府職能轉變的產(chǎn)物，其各種績(jì)效的獲得根本上來(lái)源于競爭，而不在于公營(yíng)或私營(yíng)。因此，首先必須創(chuàng )造一個(gè)公平的競爭環(huán)境，使各類(lèi)主體都能夠參與其中。
二是有效的公私合作。在PPP項目中，政府與企業(yè)之間是合作而非敵對關(guān)系。政府需要提供行政領(lǐng)導和政策支持，減少公私部門(mén)的沖突和矛盾，協(xié)調各部門(mén)的利益，為PPP的順利執行提供資金、政策和法律保障。還必須通過(guò)有效的制度設計，健全政府與企業(yè)之間的利益和風(fēng)險的合理分擔機制。
三是高效的監管。PPP的引入并不等于政府可以當甩手掌柜。企業(yè)是以利潤最大化為導向的。如果缺乏有效的監管機制，在經(jīng)濟利益的激勵下，企業(yè)極有可能謀求不正當的利益。政府往往需要通過(guò)各種途徑，降低監管成本，強化監管能力。
因此，推動(dòng)PPP模式的應用，從客觀(guān)上來(lái)看，能夠為解決農村生活污水處理設施管理運營(yíng)難題提供機遇，但這并不意味著(zhù)簡(jiǎn)單將管理服務(wù)招投標就能夠實(shí)現。實(shí)際上，它對各地方政府提出了更高的要求。除了較強的資金實(shí)力之外，還要求政府完善相關(guān)制度。
首先，有穩定的財政投入渠道，確保管理服務(wù)市場(chǎng)穩定性。在貫徹落實(shí)“水十條”的同時(shí)，應當重點(diǎn)考慮從中央到地方系統解決積弊多年的“重建設輕管理”的問(wèn)題。對于區縣政府而言，目前比較常見(jiàn)的是利用水務(wù)部門(mén)收取的城鄉生活污水處理費，或各種農村專(zhuān)項資金。無(wú)論哪一種財政投入安排，都需要形成長(cháng)期穩定的機制，為PPP項目提供可靠的財政支撐。
其次，為企業(yè)創(chuàng )造足夠的盈利空間，鼓勵競爭。對于已經(jīng)基本完成農村生活污水處理設施建設的地區，應以獲取規模收益和規模經(jīng)濟為導向。規模收益的獲得，主要通過(guò)盡可能擴大管理服務(wù)的規模實(shí)現。應盡可能擴大PPP項目包含的污水處理設施數量?？梢蕴剿魍ㄟ^(guò)跨區縣的合作，推進(jìn)相似技術(shù)設施管理維護的PPP項目合作。通過(guò)提高管理維護服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平實(shí)現規模效益。例如，將農村生活污水處理設施的專(zhuān)業(yè)化維護與一般的管理維護如日常巡查、周邊環(huán)境和景觀(guān)維護等分開(kāi)，既降低管理維護的成本，也能夠充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化服務(wù)企業(yè)的人力資本優(yōu)勢。
對于設施建設還沒(méi)完成的地區，可以考慮將建設和管理運營(yíng)打包，利用利潤空間較大的建設環(huán)節帶動(dòng)利潤空間較小的管理維護環(huán)節的市場(chǎng)化。比如，浙江余姚等地已經(jīng)開(kāi)始了相應的實(shí)踐，利用世界銀行貸款，將全市2040個(gè)自然村的生活污水處理設施建設和管理運營(yíng)打包委托給首創(chuàng )水務(wù)。這樣捆綁最大的好處是激發(fā)企業(yè)的積極性，促進(jìn)市場(chǎng)的有效競爭，進(jìn)而提高效率、降低成本。同時(shí)，由于企業(yè)必須承擔后期的管理運營(yíng)，那么在前期建設環(huán)節，企業(yè)也有動(dòng)力確保工程建設和設備的質(zhì)量。
第三，高度重視PPP合同的設計。合同是公私合作關(guān)系的基礎，必須能夠清晰界定政府與企業(yè)的權利和責任邊界，合理分擔風(fēng)險。例如，對于工程建設環(huán)節造成的管理運營(yíng)難題，應明確政府和企業(yè)承擔的責任邊界，不能將工程的大修甚至改造的責任推卸給企業(yè)。此外，應盡可能規避各種不當激勵的存在。例如，武進(jìn)區第一次PPP嘗試中，將電費等成本全部打包在管理服務(wù)合同中，結果企業(yè)為了節省電費支出，偷偷修改了處理設施的運行頻率，甚至關(guān)閘停電，人為造成設施的不正常運行。隨后，武進(jìn)區吸取教訓，采取電費剝離、實(shí)報實(shí)銷(xiāo)的方式，杜絕了企業(yè)賺取電費差價(jià)的可能性。管理服務(wù)合同的年限設計也至關(guān)重要。年限過(guò)長(cháng)有利于企業(yè)增加長(cháng)期投入，但是會(huì )抑制競爭；年限過(guò)短，企業(yè)容易選擇短期利益最大化，不利于管理運營(yíng)水平的整體改善。
第四，建立高效監管和懲罰機制。需要充分發(fā)動(dòng)廣大村民和村集體的力量，使其意識到，農村生活污水處理與他們的切實(shí)利益密切相關(guān)，使他們能夠承擔日常巡查、監督企業(yè)的職能。而政府可主要采取高頻率、不定期抽查的方式進(jìn)行檢查。對那些未能達到管理維護要求的行為，除對其進(jìn)行逐級翻倍罰款外，還應記入企業(yè)檔案，影響企業(yè)綜合績(jì)效評估。對于合同期多次出現管理維護問(wèn)題的企業(yè)，可以考慮列入地區黑名單，使其不但不能進(jìn)入農村生活污水管理維護市場(chǎng)，也不能進(jìn)入工程建設市場(chǎng)乃至其他服務(wù)市場(chǎng)。
作者單位：復旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系；此文為國家自然科學(xué)基金委員會(huì )
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