大江大河的水質(zhì)保護是各國面臨的共同問(wèn)題和挑戰。2016年1月5日，習近平總書(shū)記在推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會(huì )上指出，當前和今后相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，要把修復長(cháng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開(kāi)發(fā)。
密西西比河是美國流程最長(cháng)、流域面積最廣的河流，全長(cháng)3730公里，干流流經(jīng)美國10個(gè)州，整個(gè)流域覆蓋美國31個(gè)州和加拿大兩個(gè)省的部分地區，被印第安人稱(chēng)為河流之父。由于未能平衡發(fā)展與保護的關(guān)系，美國的密西西比河曾受到嚴重污染。此后，聯(lián)邦和流域各州采取了一系列措施并取得了一定的成效。其治理經(jīng)驗對推動(dòng)長(cháng)江流域經(jīng)濟社會(huì )與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展有重要借鑒意義。
我國長(cháng)江流域的環(huán)境保護面臨更大壓力。干流局域水質(zhì)下降、湖泊富營(yíng)養化、三峽庫灣和支流水質(zhì)惡化等是長(cháng)江面臨的重要水污染問(wèn)題。
設立長(cháng)江流域水環(huán)境保護協(xié)調委員會(huì )。由國家相關(guān)部委和流域各省市相關(guān)部門(mén)等參與，主要負責協(xié)調長(cháng)江沿岸各省市水環(huán)境保護工作，制定長(cháng)江水環(huán)境保護戰略規劃、開(kāi)展流域水質(zhì)和跨界斷面水質(zhì)監測等。
建立流域統一的水質(zhì)監測和評價(jià)機制系統，為解決長(cháng)江流域跨界糾紛、協(xié)調各省市利益奠定基礎。
在核發(fā)排污許可證過(guò)程中，要將污染物排放標準和水體水質(zhì)標準作為確定污染源排放限值的雙重約束，實(shí)現排污許可制度與水環(huán)境質(zhì)量改善目標掛鉤。
1 美國密西西比河流域水質(zhì)保護經(jīng)驗
18世紀80年代到20世紀80年代，200年間，由于土地開(kāi)發(fā)等原因，密西西比河干流沿岸67%的濕地消失。流域各州過(guò)量的農藥、營(yíng)養物質(zhì)、工業(yè)廢水和市政污水排入密西西比河中，導致河流水質(zhì)嚴重惡化。同時(shí)，大量建設的水利工程造成了密西西比河水文條件的大尺度變化，直接影響了河水的流動(dòng)和分配、營(yíng)養物和有毒物質(zhì)在水和沉積物中的吸附和解吸，水體自?xún)裟芰ο陆?。到?0世紀后期，密西西比河水質(zhì)問(wèn)題已非常嚴峻。其中，氮磷富集引起的富營(yíng)養化問(wèn)題最為突出。
密西西比河水質(zhì)問(wèn)題引起各方高度關(guān)注。20世紀80年代以來(lái)，聯(lián)邦和流域各州開(kāi)始優(yōu)化管理政策，加強合作，完善流域一體化監測和評價(jià)體系，制定減排戰略。形成了聯(lián)邦統一協(xié)調、各州落實(shí)為主、多方參與的流域共治體系，有效地促進(jìn)了流域水質(zhì)的改善。2011年~2014年，流域氮平均負荷（5年滑動(dòng)平均值）相對1980年~1996年的基準下降了18%。
總體來(lái)說(shuō)，密西西比河流域水質(zhì)保護的主要經(jīng)驗有以下6個(gè)方面：
實(shí)施排污許可制制度。自1972年《清潔水法》頒布以來(lái)，通過(guò)實(shí)施國家污染物排放消除制度（NPDES）許可證項目，美國建立了以基于最佳可行技術(shù)的排放標準為基礎的排污許可證制度。實(shí)施這一制度也成為密西西比河流域點(diǎn)源污染控制的最主要手段，使密西西比河流域的工業(yè)和市政等點(diǎn)源污染得到有效控制。密西西比河沿岸各州的污染控制局、自然資源局或者環(huán)境保護局負責各州排污許可和水質(zhì)項目，并對密西西比河沿岸的市政污水系統和一般工業(yè)點(diǎn)源進(jìn)行管理。密西西比河干流沿岸10個(gè)州的污水處理廠(chǎng)數量占到全美的29%。通過(guò)建設污水處理廠(chǎng)并實(shí)施排污許可制度，有效降低了廢水的BOD濃度，促進(jìn)了流域水質(zhì)的改善。根據美國《清潔水法》要求，水質(zhì)標準的基準由聯(lián)邦制定，各州、屬地和部落根據水資源的特定用途（比如飲用水、水生生物繁殖等）、聯(lián)邦水質(zhì)基準和反退化原則制定水體的水質(zhì)標準；NPDES許可證核發(fā)過(guò)程中，當受納水體為受損水體時(shí)，需通過(guò)實(shí)施最大日負荷總量（TMDL）計劃制定基于水質(zhì)標準的NPDES許可證排放限值。但目前，沿岸各州制定的密西西比河各段的水質(zhì)標準尚未統一，這已影響流域NPDES許可證項目進(jìn)一步推進(jìn)和水質(zhì)進(jìn)一步改善。
制定聯(lián)邦流域管理政策。20世紀80年代~90年代，美國環(huán)保局逐漸認識到以流域為基本單元的水環(huán)境管理模式十分有效，開(kāi)始在流域內協(xié)調各利益相關(guān)方力量以解決最突出的環(huán)境問(wèn)題。1996年，美國環(huán)保局頒布了《流域保護方法框架》，通過(guò)跨學(xué)科、跨部門(mén)聯(lián)合，加強社區之間、流域之間的合作來(lái)治理水污染?？蚣軐?shí)施過(guò)程中，結合排污許可證發(fā)放管理、水源地保護和財政資金優(yōu)先資助項目篩選，有效地提高了管理效能。
建立跨州協(xié)調機制。為加強聯(lián)邦部門(mén)及密西西比河流域各州間的協(xié)調合作，1997年，美國環(huán)保局牽頭成立了密西西比河/墨西哥灣流域營(yíng)養物質(zhì)工作組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)富營(yíng)養化工作組），參與部門(mén)包括美國環(huán)保局、農業(yè)部、內政部、商務(wù)部、陸軍工程兵團和12個(gè)州的環(huán)保農業(yè)部門(mén)。下設協(xié)調委員會(huì )、跨部門(mén)的戰略評價(jià)小組、科學(xué)評估和支持委員會(huì )，以及生態(tài)系統/流域管理委員會(huì )等工作機構。協(xié)調委員會(huì )的職責是促進(jìn)各分委會(huì )和工作小組的溝通和協(xié)作，并為富營(yíng)養化工作組的行動(dòng)提供建議。富營(yíng)養化工作組成員每年需參加至少兩三次工作組會(huì )議，并為工作組或委員會(huì )的活動(dòng)提供人員和資金支持。協(xié)調委員會(huì )成員需每年參加4次協(xié)調委員會(huì )會(huì )議并為協(xié)調委員會(huì )的活動(dòng)提供人員和資金支持。由于農業(yè)面源污染對富營(yíng)養化的重要影響，在富營(yíng)養化工作組和協(xié)調委員會(huì )中，農業(yè)面源控制主管部門(mén)美國農業(yè)部的代表人數最多。此外，相關(guān)協(xié)調機構還包括密西西比河上游流域協(xié)會(huì )、密西西比河下游保護委員會(huì )等。
制定專(zhuān)項國家行動(dòng)計劃。為控制密西西比河/墨西哥灣流域的非點(diǎn)源污染，2001年，富營(yíng)養化工作組發(fā)布了2001行動(dòng)計劃，主要是控制流域的氮排放（未對磷提出控制要求）。2006年~2007年，美國環(huán)保局的評估發(fā)現，要實(shí)現行動(dòng)計劃2015年將墨西哥灣缺氧區域減少到5000平方公里以下的目標，沿岸總氮和總磷排放量均需至少減少45%。2008年，富營(yíng)養化工作組修訂了行動(dòng)計劃，要求流域內12個(gè)州制定氮和磷減排戰略。2015年，富營(yíng)養化工作組將2001行動(dòng)計劃的2015年目標推遲到了2035年，并設立了到2025年降低氮和磷負荷20%的過(guò)渡目標（以1980年~1996年平均負荷為基準）。
截至2015年1月，12個(gè)州已全部完成減排戰略的起草或制定。各州減排戰略的控制措施主要包括：制定和實(shí)施TMDL計劃、制定標準、加強非點(diǎn)源和點(diǎn)源污染控制等。明尼蘇達州的營(yíng)養物質(zhì)減排戰略提出到2025年營(yíng)養物質(zhì)污染負荷降低20%，到2040年降低40%的目標。通過(guò)實(shí)施NPDES許可證，明尼蘇達州丕平湖流域的588個(gè)廢水排放源的磷排放負荷已從2000年的1591噸降低到2013年的353噸。
加強聯(lián)邦部門(mén)合作和資金投入。解決密西西比河流域的水污染問(wèn)題涉及多個(gè)聯(lián)邦部門(mén)，包括美國環(huán)保局、地質(zhì)調查局、農業(yè)部和內政部等。為加強部門(mén)間的協(xié)作，主要有關(guān)部門(mén)均參與了密西西比河的流域機構和協(xié)調機制。協(xié)調機制充分體現了部門(mén)職責，比如，雖然富營(yíng)養化工作組由美國環(huán)保局牽頭，但因農業(yè)面源污染是密西西比河營(yíng)養物質(zhì)和底泥污染的重要來(lái)源，美國農業(yè)部是控制農業(yè)面源的主要聯(lián)邦部門(mén)，所以富營(yíng)養化工作組中美國農業(yè)部的代表人數多于美國環(huán)保局。
2009年~2013年，美國環(huán)保局、農業(yè)部和內政部等累計投入70多億美元用于密西西比河流域12個(gè)州的非點(diǎn)源污染控制和營(yíng)養物質(zhì)監測。具體包括：美國環(huán)保局提供約24億美元支持流域12個(gè)州的營(yíng)養物質(zhì)減排戰略制定、NPDES許可證管理等；美國農業(yè)部投入約50億美元支持流域12個(gè)州的自愿保護項目，推動(dòng)流域各州開(kāi)展最佳管理實(shí)踐，降低徑流引起的營(yíng)養物質(zhì)和底泥污染；美國內政部2010年在流域營(yíng)養物質(zhì)和濕地監測領(lǐng)域投資約0.6億美元等。為支持長(cháng)期的減排任務(wù)，明尼蘇達州建立了長(cháng)達25年的資金保障機制，用于監測和評估、流域修復和保護戰略、地下水和飲用水保護、非點(diǎn)源污染控制等方面。
完善流域監測和評價(jià)體系。開(kāi)展系統和協(xié)同一致的水質(zhì)監測和評價(jià)是提高對流域水質(zhì)與污染負荷關(guān)系認識的基礎，也是協(xié)調各州利益及制定流域保護規劃和方案的重要基礎。為支持開(kāi)展系統和協(xié)同一致的水質(zhì)監測，在富營(yíng)養化工作組的協(xié)調下，美國地質(zhì)調查局、美國環(huán)保局、國家水質(zhì)監測委員會(huì )和美國農業(yè)部合作建立了水質(zhì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。整合了聯(lián)邦、州、部落和地方400多個(gè)管理部門(mén)的公開(kāi)數據，為長(cháng)期監測流域水質(zhì)和富營(yíng)養化情況提供了有力保障。2012年，富營(yíng)養化工作組設立密西西比河流域監測協(xié)作項目，由美國地質(zhì)調查局牽頭，通過(guò)各州和聯(lián)邦部門(mén)協(xié)作，利用長(cháng)期監測數據評估氮磷減排情況。目前，已收集了自2000年以來(lái)，覆蓋12個(gè)州48個(gè)機構的67萬(wàn)條歷史數據。
2 對加強長(cháng)江流域水環(huán)境保護的建議
長(cháng)江是我國的母親河，流域面積180萬(wàn)平方公里，約占全國陸地總面積的20%，是我國重要的農業(yè)、工業(yè)和城市集聚區，也是重要的自然保護區分布區。2014年，長(cháng)江經(jīng)濟帶9省兩市GDP為284689億元，占全國同期的44%。
與密西西比河類(lèi)似，長(cháng)江是我國重要的飲用水水源、航運通道和河流生態(tài)系統，在國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。從流域經(jīng)濟發(fā)展水平看，兩個(gè)流域沿岸地區的單位面積GDP相當。但是，長(cháng)江流域的點(diǎn)源污染還未得到有效控制，農業(yè)面源污染日益嚴重。而且，將密西西比河沿岸10個(gè)州與長(cháng)江經(jīng)濟帶9省兩市比較，長(cháng)江流域的人口密度是密西西比河流域的7倍。我國長(cháng)江流域的環(huán)境保護面臨更大壓力。干流局域水質(zhì)下降、湖泊富營(yíng)養化、三峽庫灣和支流水質(zhì)惡化等是長(cháng)江面臨的重要水污染問(wèn)題。
鑒于此，筆者建議，應借鑒美國密西西比河流域的水環(huán)境保護經(jīng)驗，樹(shù)立從中央到地方的流域共治管理思路，加強長(cháng)江流域水環(huán)境保護。
首先，設立長(cháng)江流域水環(huán)境保護協(xié)調委員會(huì )。由國家相關(guān)部委和流域各省市相關(guān)部門(mén)等參與，主要負責協(xié)調長(cháng)江沿岸各省市水環(huán)境保護工作，制定長(cháng)江水環(huán)境保護戰略規劃、開(kāi)展流域水質(zhì)和跨界斷面水質(zhì)監測等。
其次，完善長(cháng)江流域水質(zhì)監測系統和評價(jià)機制。建立流域統一的水質(zhì)監測和評價(jià)機制系統，為解決長(cháng)江流域跨界糾紛、協(xié)調各省市利益奠定基礎。包括：整合和完善長(cháng)江流域水質(zhì)監測和評價(jià)系統，整合環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)和農業(yè)部門(mén)及長(cháng)江流域各省的監測數據，建立涵蓋水質(zhì)、水量和污染源信息的監測信息共享平臺；基于監測數據，定期對長(cháng)江流域的水質(zhì)進(jìn)行評價(jià)，并確定長(cháng)江流域各功能區和跨界斷面的水質(zhì)目標；流域各省根據轄區內各功能區和跨界斷面的水質(zhì)目標，制定本地區的具體保護規劃和實(shí)施方案。
第三，在長(cháng)江流域保護規劃和政策制定中緊抓流域污染源控制。在制定長(cháng)江流域保護規劃和實(shí)施方案過(guò)程中，圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)核心目標，按照水文地理條件，科學(xué)劃定流域管理范圍。集中流域內相關(guān)政府部門(mén)、工業(yè)企業(yè)、農民、研究機構和公眾力量，著(zhù)力解決氮磷污染等最突出的水環(huán)境問(wèn)題。
建議借鑒美國TMDL計劃經(jīng)驗，長(cháng)江流域水環(huán)境保護工作要將流域水質(zhì)保護目標與排污許可制度、總量控制制度的實(shí)施相統一?？偨Y排污許可制度試點(diǎn)經(jīng)驗，盡快推動(dòng)流域內大范圍實(shí)施。在核發(fā)排污許可證過(guò)程中，要將污染物排放標準和水體水質(zhì)標準作為確定污染源排放限值的雙重約束，實(shí)現排污許可制度與水環(huán)境質(zhì)量改善目標掛鉤。通過(guò)推動(dòng)實(shí)施排污許可制度，控制點(diǎn)源污染。同時(shí)，加強總量控制，控制非點(diǎn)源污染。要將城市地表徑流和農業(yè)面源等非點(diǎn)源污染納入流域管理規劃和總量控制指標分配中，并從農業(yè)、林業(yè)、市政管理等多方面做好技術(shù)引導和經(jīng)濟激勵。充分利用各方資源控制非點(diǎn)源污染，通過(guò)總量控制進(jìn)一步加強對非點(diǎn)源污染排放行為的約束。
?。ㄗ髡邌挝唬涵h(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心）
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