公平、高效、共贏(yíng)的財政支出政策，有利于引導地方政府率先推行水污染防治PPP模式，構建適當的社會(huì )資本盈利空間，提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量。為發(fā)揮財政支出的政策激勵作用，推動(dòng)水污染防治領(lǐng)域PPP模式順利實(shí)施，應針對水污染防治領(lǐng)域PPP特征，著(zhù)力強化專(zhuān)項資金引導功能、優(yōu)化調整財政支持項目環(huán)節、系統完善財政資金使用方式、創(chuàng )新可行性缺口補助方式。
首先，著(zhù)力強化專(zhuān)項資金引導功能。水污染防治領(lǐng)域實(shí)施PPP模式，除市政生活污水處理項目具有成熟的運作模式，在地方層面得到廣泛應用以外，其他絕大多數項目類(lèi)型，由于缺乏完善的盈利機制，盡管部分地區開(kāi)始著(zhù)手開(kāi)展嘗試探索工作，但目前尚無(wú)進(jìn)入穩定運行階段的成功經(jīng)驗可供借鑒。為引導水污染防治等薄弱領(lǐng)域順利實(shí)施PPP模式，激勵地方政府大膽嘗試、勇于創(chuàng )新、打造亮點(diǎn)、引領(lǐng)示范、樹(shù)立標桿，急需發(fā)揮財政支出政策的引導作用，尤其應強化中央財政環(huán)保專(zhuān)項資金的激勵功能。
專(zhuān)項資金是中央財政環(huán)保支出的主要形式之一。“十一五”期間，中央財政環(huán)保專(zhuān)項資金規模約746億元，占中央政府環(huán)保支出的比例達45%左右。“十二五”期間，中央財政環(huán)保專(zhuān)項資金規模約1800億元，占中央政府環(huán)保支出的比例達62%左右。從中央政府環(huán)保支出來(lái)看，專(zhuān)項資金體量大，引導作用強，對地方政府環(huán)保投入起到風(fēng)向標作用。為激勵地方政府實(shí)施水污染防治PPP模式，應進(jìn)一步強化專(zhuān)項資金引導功能，鼓勵納入國家重點(diǎn)支持江河湖泊動(dòng)態(tài)名錄或水污染防治專(zhuān)項資金等相關(guān)資金支持的地區，率先推進(jìn)PPP模式。
其次，優(yōu)化調整財政支持項目環(huán)節。水污染防治領(lǐng)域實(shí)施PPP模式，項目先期建設主要是社會(huì )資本投入。而后期運營(yíng)維護費用，除少數項目具有使用者付費機制以外，其他絕大多數項目類(lèi)型，均要由政府以運營(yíng)補貼或采購服務(wù)的方式進(jìn)行支付，以確保社會(huì )資本獲得適當盈利。
然而，我國傳統的財政環(huán)保專(zhuān)項支出方式，以項目先期建設階段的固定資產(chǎn)投資為主，基本未支持運營(yíng)維護環(huán)節的各種投入，無(wú)法為推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域PPP提供資金保障。特別是，“十一五”以來(lái)，由于實(shí)施總量削減為主，各地為完成約束性指標，大量污染治理設施不斷建成，專(zhuān)項資金支持重點(diǎn)主要放在污染治理設施建設方面，而確保其真正發(fā)揮環(huán)境效益的運行維護資金相對缺乏。為便于地方政府利用專(zhuān)項資金支持水污染防治領(lǐng)域實(shí)施PPP，專(zhuān)項資金使用方向要逐步從“補建設”向“補運營(yíng)”轉變，以引導水污染防治基礎設施建設、運營(yíng)與維護PPP模式的全面均衡發(fā)展。
第三，系統完善財政資金使用方式。水污染防治領(lǐng)域實(shí)施PPP模式，以提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量為目標，采用基于效果的付費方式和調價(jià)機制，需要配之以后獎勵的財政資金支持方式。對經(jīng)審核符合條件的項目，在項目實(shí)施并取得預期效益后，根據規定標準安排獎勵資金。然而，我國傳統的財政補助方式以前補助為主，是中央財政專(zhuān)項資金采用較為普遍的支持方式。補助資金一般用于在建或未建項目，資金使用后續效果難以預知，資金使用也容易出現挪用現象。鑒于后獎勵方式在提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量方面發(fā)揮的重要作用，水污染防治PPP模式的政府專(zhuān)項資金補助方式要逐步從“前補助”向“后獎勵”轉變。
此外，水污染防治領(lǐng)域項目類(lèi)型多樣化、盈利機制差異化，需要采用多元化財政資金使用方式與之相適應。除投資補助、財政獎勵以外，融資費用補貼和政府付費也是常見(jiàn)的財政資金支持方式。上述方式應基于水污染防治PPP項目環(huán)節、交易結構、運作模式等綜合確定。
第四，創(chuàng )新可行性缺口補助方式。水污染防治領(lǐng)域實(shí)施PPP模式，因絕大部分項目具有顯著(zhù)的外部性和公益性特征，通過(guò)政府付費構建社會(huì )資本盈利機制方式相對單一，財政支出壓力較大，不滿(mǎn)足有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的現實(shí)需求。面對新形勢新任務(wù)新挑戰，急需創(chuàng )新財政支出方式，構建多元化政府付費項目支付方式，拓展政府可行性缺口補助方式，綜合采用土地劃撥、收入補貼、價(jià)格補貼、項目出資、股權收益讓渡、稅收優(yōu)惠等其中一種或多種，為授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權、廠(chǎng)網(wǎng)一體和行業(yè)打包等組合開(kāi)發(fā)模式提供可能性，促進(jìn)公益性較強的水污染防治項目構建合適的盈利機制，推動(dòng)水污染防治PPP在更加廣闊的領(lǐng)域得到實(shí)施。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規劃院
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