波渺渺，柳依依，孤村芳草遠，斜日杏花飛。
暮春初夏，置身無(wú)錫蠡湖岸邊生態(tài)帶，遠望浩渺太湖，頗有山水野趣。
與歷史上魚(yú)米之鄉的自然風(fēng)光不同的是，這一派旖旎后，是千億投資、數百個(gè)污染治理工程、近百個(gè)重點(diǎn)流域斷面監控以及3萬(wàn)多平方公里太湖流域內無(wú)數人近八年持續不斷的艱苦努力。
“目前已經(jīng)取得了階段性成果，與2007年前后相比，太湖整體水質(zhì)已經(jīng)大為改觀(guān)。”江蘇省太湖辦主任朱鐵軍日前接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。但從近幾年開(kāi)始，太湖治理工作的推進(jìn)遇到了新的問(wèn)題，污染治理邊際效應日益顯現，不少區域性的短板也越來(lái)越成為太湖水質(zhì)進(jìn)一步提升的桎梏。
《水污染防治行動(dòng)計劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”）的發(fā)布無(wú)疑是場(chǎng)及時(shí)雨。“我們正在加緊研究，將‘水十條’納入太湖治理的總體框架中來(lái)。”朱鐵軍表示，“水十條”里面的不少條款具有很強的針對性，至少對太湖治理來(lái)說(shuō)，能夠解決不少“地方病”。通過(guò)落實(shí)“水十條”，5年后基本能夠實(shí)現兩個(gè)持續——“太湖水質(zhì)持續改善，流域生態(tài)環(huán)境持續改善”，到2030年前后，太湖水環(huán)境進(jìn)一步恢復，能夠重現美麗江南的水鄉，重現碧波美景。
治理模式探索的七年
不久前召開(kāi)的太湖流域水環(huán)境綜合治理第六次省部際聯(lián)席會(huì )議認為，太湖治理工作取得了階段性成果，實(shí)現了“確保飲用水安全、確保不發(fā)生大面積湖泛”；整體富營(yíng)養化程度由2007年的中度改善為現在的輕度，湖體主要水質(zhì)指標基本在二類(lèi)、三類(lèi)；以太湖為水源的城市，基本實(shí)現了“雙源供水”和“自來(lái)水深度處理”兩個(gè)全覆蓋，各水廠(chǎng)出廠(chǎng)水質(zhì)全面達到或優(yōu)于國家最新衛生標準；流域水質(zhì)穩中趨好，重點(diǎn)工程項目進(jìn)展順利。
“氨氮指標明顯向好，今年取水氨氮濃度（取水頭部）平均在0.1毫克/升左右。”在中橋水廠(chǎng)，無(wú)錫自來(lái)水有限公司生產(chǎn)運營(yíng)處負責人胡侃告訴記者，年初枯水期時(shí)，水源點(diǎn)的氨氮濃度最高也在0.3毫克/升左右。而在幾年前，這個(gè)數字經(jīng)常在1毫克/升以上。
尤為值得一提的是，7年治太，有力推動(dòng)了蘇南經(jīng)濟向環(huán)境友好型、資源節約型轉變，也促進(jìn)了流域生態(tài)環(huán)境明顯改善。目前流域所有市縣全部建成國家環(huán)境保護模范城市；17個(gè)市縣成為全國生態(tài)文明建設試點(diǎn)城市；16個(gè)市縣建成國家級生態(tài)市（縣），占全國40%，是全國最大的環(huán)保模范城市群和生態(tài)城市群。
太湖治理，總體上有兩個(gè)大方面的經(jīng)驗。首先是產(chǎn)業(yè)結構調整和發(fā)展方式轉變，這是根本途徑。而真正要踏上這條途徑，最根源的仍然是如何正確處理發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。是環(huán)境保護制約經(jīng)濟發(fā)展？還是經(jīng)濟發(fā)展程度制約環(huán)境保護力度？這些爭議的答案在新修訂的《環(huán)保法》中已經(jīng)明確。但關(guān)鍵的是，將這一理念融入實(shí)踐仍需要一個(gè)過(guò)程。
另外一個(gè)經(jīng)驗則是“水十條”中提到的，用系統的思維和綜合手段來(lái)治理。從之前的總量控制到今后的質(zhì)量提升，是個(gè)很大的變化，朱鐵軍說(shuō)：“但我們認為，總量和質(zhì)量本身是手段和目的的關(guān)系，任何時(shí)候都不能偏廢，要用系統的思維和眼光看待。”
在以上兩個(gè)原則下，太湖治理在具體問(wèn)題的解決上，有許多機制、模式上的探索和創(chuàng )新。比如太湖辦的成立，就是為了解決“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的責任落實(shí)問(wèn)題，是為了督政，看地方黨委政府是否按照法律要求履行了應盡職責，對地方和部門(mén)履職情況進(jìn)行監察和問(wèn)責。而河長(cháng)制更是首發(fā)于無(wú)錫，成熟后在江蘇全省率先推廣。在中國目前的管理體制下，地方“一把手”對具體某一條河流的污染治理負責，本質(zhì)上是對新《環(huán)保法》中“地方政府對地方環(huán)境質(zhì)量負責”的具體落實(shí)。
太湖治理是個(gè)綜合工程，需要多個(gè)部門(mén)齊抓共管，明確部門(mén)分工，并真正做到各負其責十分重要。朱鐵軍說(shuō)，環(huán)保部門(mén)當然是主力軍，但離不開(kāi)水利、農委、住建等各部門(mén)，這個(gè)在江蘇已得到充分體現。十幾個(gè)部門(mén)齊抓共管，通過(guò)委員會(huì )溝通，形成合力。這也是此次“水十條”中指出的要強化的“合力”。
治理步入瓶頸期
7年的努力，結果有目共睹。但太湖治理進(jìn)行到現在，也遇到了新的困難。
首先是邊際效應開(kāi)始顯現。剛開(kāi)始水質(zhì)較差的時(shí)候，只要建了污水處理廠(chǎng)，切斷污染源，水質(zhì)很快就會(huì )改觀(guān)，“投入產(chǎn)出比較高”。實(shí)現水質(zhì)從Ⅴ類(lèi)到Ⅳ類(lèi)轉化相對容易，從Ⅳ類(lèi)到Ⅲ類(lèi)就難得多了，因此，無(wú)論從數據變化來(lái)說(shuō)，還是從感官變化來(lái)看，同樣的投入已經(jīng)達不到之前那么明顯的效果。
其次，在具體治理工作方面遭遇短板。太湖的突出問(wèn)題，是水質(zhì)富營(yíng)養化，營(yíng)養化程度取決于總磷和總氮。太湖在現階段，總氮的控制還很重要。但從操作層面而言，從國家到地方，總氮和總磷還沒(méi)有納入嚴格管理。法律法規沒(méi)有相應的規定，對企業(yè)的管理也缺少依據，因此，在市場(chǎng)上，也缺乏相應的技術(shù)支持。
“很簡(jiǎn)單的道理，要求湖體水質(zhì)達到相應指標，首先要控制入湖河流，而國家目前在河流水質(zhì)控制上還沒(méi)有總氮的標準。”朱鐵軍說(shuō)，現在太湖的氨氮和COD都達到Ⅱ類(lèi)水指標要求了，但總磷還是Ⅳ類(lèi)，參考指標總氮是Ⅴ類(lèi)。雖然江蘇省在主要污水處理廠(chǎng)都設有總氮排放標準，但即便這樣，距離湖水水質(zhì)改善的要求也還很遠。關(guān)于總氮、總磷的控制政策，是太湖治理具體層面遇到的最大短板。
第三個(gè)問(wèn)題應該更加引起重視。已經(jīng)連續7年實(shí)現“兩個(gè)確保”，沒(méi)有出問(wèn)題，加之邊際效應的出現，投入效果不如以前明顯，經(jīng)濟增速放緩等種種原因，流域范圍內一些地方政府對太湖治理出現麻痹和松懈，工作還需要進(jìn)一步堅持不懈抓下去。
不過(guò)，“水十條”的頒布實(shí)施為破解現實(shí)問(wèn)題帶來(lái)了契機。
“‘水十條’的目標設定切合地方實(shí)際，不是非常高，是跳一跳能夠做到的。”朱鐵軍表示，分區域、分地域設定目標而不是一刀切的做法更具可操作性。其中不少政策指向也有助于解決太湖治理目前遇到的現實(shí)問(wèn)題。
比如說(shuō)，“水十條”明確“選擇對水環(huán)境質(zhì)量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物，研究納入流域、區域污染物排放總量控制約束性指標體系”。“這就是解決太湖治理短板的依據。”朱鐵軍說(shuō)，有關(guān)部門(mén)下一步就要牽頭研究，怎樣將總磷、總氮等納入約束指標，包括排放標準、控制手段、計量方法考核到排污交易等等，要全部盡快啟動(dòng)。
嚴格落實(shí)“水十條”，再現太湖碧波美景
在有著(zhù)“無(wú)錫母親河”之稱(chēng)的梁溪河，全長(cháng)十多公里的河道岸邊已經(jīng)形成公園帶。在距離入湖口處不遠，記者看到了一處自動(dòng)水質(zhì)監測站，實(shí)時(shí)監控入湖水質(zhì)，可以及時(shí)分析主要污染物濃度變化情況。
“像這樣的監測站，從2008年至今已經(jīng)建成運行了95個(gè)。”無(wú)錫市太湖水污染防治辦公室督查應急處處長(cháng)孫三保告訴記者，作為水質(zhì)預警的一部分，監測站對主要入湖河流及其重要支流進(jìn)行實(shí)時(shí)監控，及時(shí)預警流域水質(zhì)變化，太湖辦則根據水質(zhì)變化情況及時(shí)編發(fā)水質(zhì)快報，“近兩年已經(jīng)發(fā)了100多期”。
在嚴密監控下，太湖流域整體水質(zhì)正在向好。不過(guò)，距離“水十條”的要求目標仍有差距，比如，流域內還有相當一部分水體未達到地表Ⅲ類(lèi)水，不少城市或區（縣）仍有黑臭河流亟待治理。
“水十條”要求長(cháng)三角地區的污水收集處理率達到95%以上，目前無(wú)錫市等地已經(jīng)超過(guò)這一數值，但縣域還有差距，江蘇省要求要達到98%以上，這些都要根據“水十條”要求加快推動(dòng)。“水十條”提出了很多創(chuàng )新要求，第三方治理、投融資機制等，這些如何融入到太湖治理，還需要更多配套政策支持，解決具體問(wèn)題。
如何把“水十條”落實(shí)到太湖治理的總體框架中，解決太湖治理的“地方病”，江蘇省正在加緊研究，思路也正在形成。“我們已赴省內外進(jìn)行調研，近期將具體研究。”朱鐵軍表示，目前要緊的是探索新的機制和模式。
特別是融資問(wèn)題，江蘇省在這方面走在前列，比較容易操作的模式都已經(jīng)市場(chǎng)化運作了。比如，江蘇的水污染處理費用占水費的比例達到45%左右，這部分資金用來(lái)投入污水處理設施建設和運行，收費政策還可用來(lái)進(jìn)行抵押融資，這就解決了由于管網(wǎng)建設缺乏資金而讓污水處理設施“曬太陽(yáng)”的問(wèn)題。
“‘水十條’提出了很多融資模式，我們也都在嘗試。”朱鐵軍表示，比如排污權抵押。由于江蘇省的排污許可制度試行得相對較早，具備一定基礎，排污權抵押很快也將被提上議程，但最大的障礙仍然是政策配套。
“‘水十條’規定的考核制度也非常好。”朱鐵軍認為，應終身追責，并把相關(guān)工作納入政績(jì)考核。在太湖地區，黨委組織部門(mén)也是考核成員單位，要將地方水環(huán)境治理的成效作為政績(jì)評價(jià)的依據，甚至是干部升遷的重要依據。
另外，關(guān)于“水十條”中所說(shuō)的信息公開(kāi)制度，太湖辦等部門(mén)也正在考慮如何進(jìn)一步推進(jìn)。目前，太湖辦已經(jīng)通過(guò)媒體向社會(huì )公布了各區域的工作情況，但之前是公布好的，以后要考慮將好的、差的都公布。
當然，就目前來(lái)看，“水十條”中有些條款要全面得到落實(shí)還具有一定的挑戰性。比如，江蘇省的節水任務(wù)很艱巨。由于江蘇省本身并不是缺水地區，雖然早就實(shí)施了階梯水價(jià)，江蘇省的商業(yè)、娛樂(lè )等用水價(jià)格已經(jīng)很高，但再生水的使用推廣和節水指標還有差距。“還要繼續開(kāi)拓，如果有一成或更多的污水深度處理后回用為景觀(guān)用水，數量就十分可觀(guān)了。”朱鐵軍表示。
“水十條”的238項細則，基本上涵蓋了現階段我國主要的水環(huán)境問(wèn)題，為太湖治理走出當前的困局提供了重要的指引和政策依據。太湖再現歷史美景，并非遙不可及。
“我們的想法是，通過(guò)一個(gè)五年計劃，能夠把太湖富營(yíng)養化穩定在輕度，藍藻發(fā)生的頻率和強度明顯減少；飲用水保障無(wú)虞，太湖流域的水質(zhì)優(yōu)良比例達到七成以上，滿(mǎn)足功能用水的達到八成以上，基本消除黑臭河流。”朱鐵軍說(shuō)，到2020年，太湖流域實(shí)現兩個(gè)持續：水質(zhì)持續改善，生態(tài)環(huán)境持續改善；到2030年，太湖水生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步恢復，太湖碧波美景重新展現在江南大地。
“2020年的近期目標很明確。”他補充說(shuō)，這是應該達到的，也是可以達到的。
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