《意見(jiàn)》明確提出，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治等作為推進(jìn)水污染防治中政府和社會(huì )資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì )資本開(kāi)放。
近日，財政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》明確提出，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治等作為推進(jìn)水污染防治中政府和社會(huì )資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì )資本開(kāi)放。也因此，《意見(jiàn)》被業(yè)界認為是《水污染防治行動(dòng)計劃》實(shí)施細則的重要組成部分之一。
據了解，目前在水污染防治領(lǐng)域，流域綜合整治、安全飲水保障、環(huán)境監測等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目主要以政府投資為主，投入能力有限，水污染治理有成效，但成效不顯著(zhù)。“資金投入程度事關(guān)水污染防治成效，在中央政府或者各級政府投入有限的前提下，積極引導社會(huì )資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域顯得尤為迫切。”環(huán)保部規劃財務(wù)司司長(cháng)趙華林說(shuō)。
存量?jì)?yōu)先、增量為輔
《意見(jiàn)》指出，在水污染防治領(lǐng)域，要堅持存量為主原則。水污染防治領(lǐng)域推廣運用PPP模式，以費價(jià)機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主。
從事十多年P(guān)PP咨詢(xún)服務(wù)的濟邦咨詢(xún)公司董事總經(jīng)理張燎在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《意見(jiàn)》中以“存量為主”的原則，目的在于將現有的水污染防治項目進(jìn)行改造。“這部分項目主要集中在城市處理設施方面。但倘若將市政污水處理設施作為存量項目的主體，又涉及到住建部門(mén)的管轄事務(wù)。因此下一步如何做好部委間銜接，也是應該考慮的問(wèn)題。”張燎如是說(shuō)。
“存量項目相對于新增項目來(lái)說(shuō)，做起PPP來(lái)，往往需要破除一些原有的利益格局，進(jìn)行利益重新調整，因而難度較大。而新增項目PPP需求更旺盛更直接，既沒(méi)有利益壁壘問(wèn)題，同時(shí)也可以解決所需資金問(wèn)題。”張燎表示。
未來(lái)仍需要政府“兜底”
《意見(jiàn)》明確要求健全回報機制。綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類(lèi)支持經(jīng)營(yíng)性、準公益性和公益性項目。積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng )造能力較強的配套項目資源，鼓勵實(shí)施城鄉供排水一體、廠(chǎng)網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì )資本參與。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20研究院執行院長(cháng)薛濤在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪(fǎng)時(shí)透露，目前這三種回報機制中，政府付費所占比重非常大。“我認為，《意見(jiàn)》對于回報機制的闡述，是為了鼓勵企業(yè)去多方位尋求投資回報機制，不能單純依靠政府補貼。比如在河道治理修復的同時(shí)進(jìn)行濕地商業(yè)開(kāi)發(fā)等，減輕資金負擔。”
“但是也應看到，從總金額來(lái)看，政府支付仍然占大頭，因為旅游開(kāi)發(fā)能帶來(lái)的經(jīng)濟收益有限。為什么這么說(shuō)？首先，水污染防治項目有一部分是黑臭水體治理，這些地方往往是存在于已建成城區的，做旅游開(kāi)發(fā)不現實(shí)。而沒(méi)有開(kāi)發(fā)的新城區的水體治理，這部分費用往往也在土地開(kāi)發(fā)費中攤掉了，因此也不需要做旅游開(kāi)發(fā)。”薛濤表示。
“即便能做旅游開(kāi)發(fā)，很多地方往往也屬于欠發(fā)達或者不發(fā)達地區，民間資本考慮到資本回收的風(fēng)險，往往也會(huì )遲疑。”薛濤表示，這部分類(lèi)型項目所占比例未來(lái)應該不會(huì )超過(guò)水污染防治PPP項目的20%。
張燎也表示，由于水污染防治PPP項目環(huán)境外部性效益很強，因此民營(yíng)資本的自主盈利空間不大，主要還是得依靠政府以購買(mǎi)服務(wù)或缺口補貼形式“兜底”。
中央轉移支付資金需真正落地
《意見(jiàn)》提到，在資金支持方面，地方各級財政部門(mén)要統籌運用水污染防治專(zhuān)項等相關(guān)資金，優(yōu)化調整使用方向，擴大資金來(lái)源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。水污染防治PPP項目有關(guān)財政資金納入中期財政規劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實(shí)施落實(shí)。
“在財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費4種方式中，前三者是屬于中央財政的范疇，主要通過(guò)專(zhuān)項轉移支付完成，而最后一個(gè)則屬于地方政府的事務(wù)。”薛濤表示。
“在這其中，中央財政所能出的資金預計有幾百億元，但相對于4萬(wàn)~5萬(wàn)億元的資金缺口來(lái)說(shuō)，微乎其微。因此剩下的錢(qián)需要地方政府自籌，而PPP就是一個(gè)途徑。‘水十條’其實(shí)也是變相逼地方政府把一部分原來(lái)用于大拆大建的資金套出來(lái)用于水污染治理。畢竟環(huán)境投資對經(jīng)濟的拉動(dòng)作用不如基礎設施建設直接明顯。”薛濤表示。
對此，張燎也表示，用于水污染防治的中央專(zhuān)項財政轉移支付并非一般轉移，而是專(zhuān)項資金。在這其中，需要明確中央與地方的權責劃分，同時(shí)也要保證轉移的公平性。避免出現“污染不嚴重、但PPP項目設計做得很好的地方比污染嚴重、但PPP項目設計不佳獲得更多中央專(zhuān)項資金補助”的現象。
另外，中央專(zhuān)項資金也需要做好與PPP項目的銜接工作。“以前專(zhuān)項資金都是在項目建設初期到位，但PPP本身是按照運營(yíng)績(jì)效付費。那么，這些專(zhuān)項資金作為地方可行性缺口補助的一部分，何時(shí)到位合適？這些資金能否作為項目運營(yíng)付費的資金來(lái)源？這都是在未來(lái)的操作過(guò)程中需要注意的問(wèn)題。”張燎表示。
需細化績(jì)效考核標準
“水污染防治PPP項目，在實(shí)際操作過(guò)程中，經(jīng)常面臨的一個(gè)問(wèn)題就是沒(méi)有統一合理的績(jì)效考核指標。PPP項目是按績(jì)效付費，但是績(jì)效又該如何進(jìn)行監測和考核？PPP項目未來(lái)一段時(shí)間顯然仍以政府付費為主，那么政府顯然不能像過(guò)去建好設施就付費?？隙ㄊ且凑蘸贤欠衲芡瓿森h(huán)境改善的主要目標來(lái)進(jìn)行考評并付費。不同的水污染防治項目，像污水處理、河道修復、水源地治理等，績(jì)效考核標準和方法也會(huì )不一樣。如何監測考核自然成了難題。”張燎表示。
張燎透露，目前很多水污染防治PPP項目，在績(jì)效考核方面都是雙方在簽署協(xié)議過(guò)程中達成。“這其中，考核標準要找第三方機構進(jìn)行設計，也需要反復協(xié)商溝通，往往會(huì )耗費很大的精力和成本。如果能對不同的水污染防治項目類(lèi)別進(jìn)行分類(lèi)，同時(shí)每一類(lèi)都有一些基本的考核指標，那么，在實(shí)際操作中必然會(huì )提高水污染防治PPP項目設計和運作的效率和質(zhì)量。”
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