不少受邀參與過(guò)2013年10月全國人大常委會(huì )對環(huán)保法修訂案草案三審的代表都記得，那一版的草案，在確定環(huán)境公益訴訟主體的時(shí)候，居然規定只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )及其在各地分支機構具備提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。
該草案一經(jīng)公布，社會(huì )輿論一片嘩然。細究中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )的背景，這是一家由環(huán)保部主管的社會(huì )組織。盡管在學(xué)界看來(lái)，與前兩個(gè)版草案相比，環(huán)保法修訂案三審草案朝著(zhù)“史上最嚴的環(huán)保法”前進(jìn)了一大步，但把環(huán)境公益訴訟的主體確立在環(huán)保部旗下的一家社會(huì )組織，實(shí)在令人費解。有學(xué)者評價(jià)說(shuō)，這樣的規定也太突出部門(mén)利益了吧。
無(wú)獨有偶，2006年郵政法在征求意見(jiàn)時(shí)有這么一條，“信件的寄遞由郵政企業(yè)專(zhuān)營(yíng)”，這意味著(zhù)，所有的快遞企業(yè)都不能參與信函的寄遞，背后充滿(mǎn)了濃重的部門(mén)保護。
當然，在法律最終通過(guò)時(shí)，這樣過(guò)于凸顯部門(mén)利益的條款都被刪除和修改。但法律制定過(guò)程中部門(mén)利益博弈的話(huà)題一直被人大代表所關(guān)注。
立法中的部門(mén)博弈早已經(jīng)是公開(kāi)的秘密，特別是在涉及行政許可和行政審批的權限劃分中，各個(gè)部門(mén)更是不遺余力地爭取部門(mén)利益的最大化。全國人大代表、中科院上海分院院長(cháng)朱志遠說(shuō)，他曾多次參與全國人大常委會(huì )組織的立法審議，每次參加，他都有一個(gè)很深的感受，各部門(mén)就各自的管轄權都爭得很厲害，這都是不正常的現象。
對此，全國人大代表、上海市環(huán)保局局長(cháng)張全也深有感受。他說(shuō)，我國目前對水資源管理有兩部法律，一部是水污染防治法，一部是水法。
說(shuō)起來(lái)都是與水資源相關(guān)的法律，但一部側重污染管理，一部側重水資源，背后的管理部門(mén)也不同，水污染防治法屬于環(huán)保部，水法中大部分的管理職能由水利部承擔。事實(shí)上，兩部法律完全可以整合。
張全用環(huán)境領(lǐng)域的另一部法律來(lái)解釋法律背后的部門(mén)利益化。在環(huán)境管理中，固體廢物有好多種分類(lèi)，生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)廢物、醫療廢物、危險廢物……有很多不同的管理部門(mén)，雖然只有一部固體廢物污染環(huán)境防治法，也同樣能發(fā)揮效用。一部法能管好不同種類(lèi)的垃圾，一部與水有關(guān)的法律是不是也就夠了呢？
全國人大代表、中國社科院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠認為，要辯證地、歷史地看待立法中的部門(mén)利益博弈。他本人不完全同意用博弈來(lái)描述立法中各部門(mén)間的利益關(guān)系。孫憲忠參與過(guò)《不動(dòng)產(chǎn)條例》的起草，這部已經(jīng)于今年3月1日起實(shí)施的法規，最大的特點(diǎn)之一就是將過(guò)去分散在林業(yè)、國土、城建等部門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記，統一到了國土資源部門(mén)。這意味著(zhù)原先的部門(mén)都要放棄自己的管理權限。
孫憲忠記得，在法規擬訂的初期，很多部門(mén)也是不同意的，也有過(guò)很多爭論，但他認為這都可以理解。比如，林地的登記工作，林業(yè)部門(mén)已經(jīng)做了很多年，不僅有大量的積累，而且還有一整套工作班子在為這項登記工作服務(wù)?，F在要整合統一，不僅涉及到信息的整合，更重要的是這項工作背后的群體怎么安排。這樣的討論、僵持、最后相互理解都是一個(gè)必要的過(guò)程。
在全國人大代表、中國船舶重工集團公司第711研究所所長(cháng)金東寒看來(lái)，別說(shuō)是國家立法的過(guò)程中有利益博弈，即便是一個(gè)單位的規章制度在制定過(guò)程中也充滿(mǎn)了利益的平衡。
有學(xué)者介紹說(shuō)，為了彌補立法機關(guān)在專(zhuān)業(yè)性和實(shí)踐經(jīng)驗的不足，我國部分法律的制定走這樣的流程：由行政部門(mén)起草，國務(wù)院法制辦修改，提交全國人大常委會(huì )審議。部門(mén)既是法規起草者，又是執法者，立法時(shí)就容易過(guò)多考慮部門(mén)利益。
金東寒注意到，在此次提交代表們審議的立法法修正案草案中提到，為加強和改進(jìn)法律起草機制，全國人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、常委會(huì )工作機構可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草。他認為，這樣的表述意味著(zhù)人大常委會(huì )將在立法中發(fā)揮更多的作用，制衡立法過(guò)程中的部門(mén)利益博弈。
張全則認為，要破除立法中的部門(mén)利益化，要動(dòng)員社會(huì )力量參與立法。一方面是要提高立法過(guò)程中的透明度，將草案向社會(huì )公布征求意見(jiàn)，另一方面，可以開(kāi)門(mén)立法，法律草案的文本不由行政部門(mén)提出，而是由第三方機構競標參與。
事實(shí)上，立法法修正案草案中也體現了張全所呼吁的內容，有專(zhuān)門(mén)的條款指出，法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調整的，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，聽(tīng)取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門(mén)、人民團體、社會(huì )組織和有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)。
正在審議的立法法修正案草案，還增加了這樣的條款： “沒(méi)有法律行政法規依據，部門(mén)規章不得創(chuàng )設限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利的規范，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規范，不得增加本部門(mén)的權利、減少本部門(mén)的法定職責。”
在不少代表看來(lái)，這樣的表述也意味著(zhù)，今后政府的部門(mén)規章不得再任性地將自己的部門(mén)利益固化。孫憲忠則認為，如果立法法修正案草案被通過(guò)，各行政部門(mén)還應該對照法律，看看自己有哪些規章增加了公民的義務(wù)，而減少了自己的法定職責。
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