《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）的頒布，標志著(zhù)環(huán)境污染第三方治理在國家層面基本達成共識。積極推進(jìn)第三方治理，將進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)保領(lǐng)域市場(chǎng)機制重要作用，提高環(huán)境污染防治水平，加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
筆者認為，圍繞環(huán)境污染第三方治理，當前有3個(gè)問(wèn)題急需理順。
問(wèn)題一：第三方治理是新生事物嗎？
目前，有觀(guān)點(diǎn)認為，環(huán)境污染第三方治理是一種新模式。筆者對此并不認同。其實(shí)，第三方治理模式早已進(jìn)入不同領(lǐng)域。
委托專(zhuān)業(yè)公司幫助工業(yè)企業(yè)開(kāi)展治理在20世紀90年代已在全國不少地方推行，江蘇省很多地方工業(yè)園區及企業(yè)的治理設施“十二五”期間甚至更早就已委托給第三方統一建設運營(yíng)；2002年建設部就出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，催生了城鎮生活污染治理領(lǐng)域BOT、BT、TOT等各種模式；近幾年對農業(yè)面源污染的重視、農村連片整治等工作的推行，也使得農村生活污水、畜禽養殖污染等開(kāi)始委托專(zhuān)業(yè)公司治理，比如江蘇省太湖流域很多區縣將農村生活污水委托給一家或幾家公司建設和運營(yíng)，常州市武進(jìn)區前兩年就開(kāi)始試行畜禽養殖廢棄物分散收集集中處置的設施委托給由第三方治理公司統一建設和運營(yíng)。
春江水暖鴨先知，地方的實(shí)踐早已領(lǐng)先于國家政策層面。準確定位、區別對待，將影響到國家今后政策走向及不同地區的差別化要求。因此，不能簡(jiǎn)單地給第三方治理貼上新標簽，而應該在新的形勢下，賦予第三方治理更多新的內涵和要求，明確不同發(fā)展階段的要求。
筆者認為，從廣義來(lái)看，第三方應該是除政府和排污單位外，所有有志于環(huán)保事業(yè)的企事業(yè)單位、社會(huì )團體、環(huán)保組織和公民。治理不僅單純指的是環(huán)境污染的治理工作，還包括其他各類(lèi)環(huán)保相關(guān)事務(wù)以及環(huán)保行為。第三方治理的使命不僅要推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，更要在不久的將來(lái)實(shí)現中國環(huán)保治理結構的根本性扭轉，建立一個(gè)政府、企業(yè)和第三方治理三足鼎立的新格局，才能真正實(shí)現全民參與，環(huán)境污染和生態(tài)破壞才能得到根治。
從狹義來(lái)看，立足于環(huán)境污染的第三方治理要順應不同地區不同發(fā)展階段要求。在發(fā)達地區，第三方治理已經(jīng)步入成熟期，政府應該更多地承擔起提供良好環(huán)境公共服務(wù)的責任。第三方治理的重點(diǎn)應該是政府加大投入，購買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，提高環(huán)境質(zhì)量。在欠發(fā)達地區，第三方治理正處于起步階段，可能更關(guān)注的是如何吸引社會(huì )資本進(jìn)入，創(chuàng )建良好的市場(chǎng)環(huán)境，尤其要注意總結吸取其他地區已有的經(jīng)驗教訓，少走彎路。
問(wèn)題二：第三方治理能否藥到病除？
《意見(jiàn)》出臺，各方好評如潮。但這一藥方能否對癥下藥，藥到病除？
以江蘇為例，早在“十五”期間，江蘇省就推行城鎮污水處理廠(chǎng)、工業(yè)園區污水處理廠(chǎng)等第三方建設運營(yíng)，配套建立了“排污者付費、第三方治理”的機制，污水處理費提高到保本有利的水平。同時(shí)，建立了《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權招標投標制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權臨時(shí)接管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出制度》、《江蘇省城鎮污水處理廠(chǎng)運行管理考核標準》、《江蘇省污水集中處理設施環(huán)境保護監督管理辦法》等多項制度，從強化責任、規范市場(chǎng)行為、深化價(jià)格與收費等多方位加強監管。
這些機制和制度的建立確實(shí)對污水處理設施的大規模建設和運營(yíng)管理水平的提高起到了巨大的推進(jìn)作用，但是超標排污情況還是屢禁不止。10多年下來(lái)，依舊面臨著(zhù)源頭控制如何到位、污水處理工藝設計是否合理、廠(chǎng)網(wǎng)如何匹配、監管體系是否健全以及第三方的違法逐利行為如何遏制等一系列難題。
老問(wèn)題尚未解決，新課題又接踵而至。例如，隨著(zhù)排放標準的不斷提高，一些城鎮污水處理廠(chǎng)出現因無(wú)法控制工業(yè)企業(yè)高負荷的廢水沖擊而不能穩定達標的情況，繼而提出要分質(zhì)分類(lèi)處理廢水，這將涉及到調整地區的污水處理規劃、工業(yè)布局乃至產(chǎn)業(yè)結構等重大問(wèn)題。不少地區還出現了政府組建國資企業(yè)統一回購以前委托給民營(yíng)企業(yè)建設運營(yíng)的城鎮環(huán)境基礎設施的現象。記得10多年前一位民營(yíng)企業(yè)家曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“BOT是先驅還是先烈”，其實(shí)這種擔憂(yōu)至今依然存在。
筆者認為，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵，在于深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，加快構建政府、企業(yè)和第三方治理的三足鼎立。
簡(jiǎn)政放權，不僅是管理權限從上級部門(mén)下放到下級部門(mén)，更重要的是將政府現有權力合理地轉移和配置給市場(chǎng)和公眾，讓專(zhuān)業(yè)機構幫助政府和企業(yè)做好微觀(guān)的具體事務(wù)，讓公眾成為環(huán)保監管的“第三只眼”。
要盡量縮小行業(yè)主管部門(mén)直接管理的范圍和內容，比如，企業(yè)日常自測、委托監測、監督性監測等環(huán)境監測，一般項目的環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境統計、排污申報等環(huán)境管理，以及企業(yè)、城鄉環(huán)境治理工作均可委托給第三方機構開(kāi)展，只要報主管部門(mén)備案即可。
只有放權，才能簡(jiǎn)政，才能增效，才能真正推動(dòng)第三方治理的蓬勃發(fā)展。但是，簡(jiǎn)政放權需要破釜沉舟的決心和勇氣。
問(wèn)題三：第三方治理動(dòng)了誰(shuí)的奶酪？
當前中國環(huán)境污染治理領(lǐng)域已形成了一個(gè)龐大的市場(chǎng)，很多地方城鎮污水、工業(yè)廢水、垃圾焚燒、污泥處置等傳統領(lǐng)域市場(chǎng)分割已基本或接近完成，大氣、土壤、農業(yè)面源污染等治理領(lǐng)域正群雄逐鹿、大浪淘沙?！兑庖?jiàn)》的實(shí)施，從國家層面大力推進(jìn)市場(chǎng)競爭，打破行業(yè)地區割據，加大政策資金等扶持，將會(huì )再次攪動(dòng)江湖，誰(shuí)的奶酪將會(huì )變化？
毋庸置疑，排污企業(yè)、環(huán)保公司、相關(guān)事業(yè)單位乃至公眾，都將在這一輪重大變化中有所作為。但筆者以為，要做好第三方治理， 關(guān)鍵要明確政府的角色定位。政府重心必須轉變，把原來(lái)運動(dòng)員、教練員的角色交還給市場(chǎng)，甚至可以把部分裁判員的權利讓渡給公眾。因此，政府主管部門(mén)將面臨體制變革、職能調整、權力轉移、責任明晰等諸多考驗。
十八屆三中全會(huì )《決定》明確指出，經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題仍然是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2014年12月12日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上的講話(huà)指出，在新形勢下，“政府推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展不能過(guò)分依賴(lài)財政和貨幣政策進(jìn)行‘強刺激’，但卻須不時(shí)對行政管理體制改革進(jìn)行‘強推動(dòng)’，通過(guò)簡(jiǎn)政放權、放管結合，更大激發(fā)市場(chǎng)活力，更多釋放改革紅利”。這一講話(huà)闡明了只有通過(guò)政府職能全面轉變，構建新型的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )關(guān)系，才會(huì )釋放和激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì )蘊含的巨大活力。
在環(huán)保領(lǐng)域，政府要自我革命，把自己多占的“奶酪”分出去，還給市場(chǎng)和社會(huì )，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮舉足輕重的作用。同時(shí)，政府還要制定好規則，及時(shí)彌補市場(chǎng)缺陷，做好引導、服務(wù)和監督工作。在放權的同時(shí)，還應在第三方治理市場(chǎng)失靈的地方有所作為。
首先，完善宏觀(guān)調控職能，做好“引導員”?？茖W(xué)規劃并及時(shí)公布，使企業(yè)和第三方治理機構能清楚所在地區的近遠期產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)布局和環(huán)境保護等目標要求，根據需求決定環(huán)保對策。建立健全反映資源稀缺程度、環(huán)境損害成本、市場(chǎng)供求狀況等的資源環(huán)境價(jià)格體系，用價(jià)格機制促進(jìn)企業(yè)的利益最大化動(dòng)機與企業(yè)的環(huán)境責任有機結合，引導企業(yè)和第三方機構選擇最適宜的方式治理環(huán)境污染。制定好各項標準、規章制度、管理辦法等，規范圍繞第三方治理的各種行為，引導其健康良性發(fā)展。
其次，完善社會(huì )服務(wù)職能，做好“服務(wù)員”。健全科學(xué)的環(huán)境監測體系和信息公開(kāi)制度，確保說(shuō)清排污總量和環(huán)境質(zhì)量，確保雙方能夠以盡可能低的成本，準確、及時(shí)獲得市場(chǎng)價(jià)格、技術(shù)能力、經(jīng)營(yíng)狀況和資質(zhì)信用等信息。培育好第三方治理機構，建立準入制度、備案制度、信用體系，健全優(yōu)勝劣汰機制。加大財政投入，政府要采取服務(wù)外包的方式，購買(mǎi)優(yōu)良的環(huán)境公共產(chǎn)品，提供給公眾。
最后，完善監管職能，做好“裁判員”。建立健全有關(guān)法律法規體系，營(yíng)造依法行政的良好環(huán)境，保障第三方治理市場(chǎng)的穩定與安全。明確市場(chǎng)監管，對違法排污、違規交易、謊報信息等行為，查處頻次與范圍要足夠大，懲罰要足夠嚴。要加強對第三方機構檢查，一旦發(fā)生違法違規現象，就清理出市場(chǎng)。建立合理的退出機制，以環(huán)境質(zhì)量作為衡量危害公共利益、公共安全情形的主要依據，讓民營(yíng)資本能安心進(jìn)入市場(chǎng)，保護第三方治理的積極性。
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