新法來(lái)了，基層環(huán)保部門(mén)能否“雄起”
環(huán)保部門(mén)第一次有了行政強制權
舊版環(huán)保法正式施行于1989年，在此基礎上，經(jīng)過(guò)20余年的努力，針對環(huán)保領(lǐng)域的水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等專(zhuān)項法陸續出臺，形成了我國的環(huán)境保護法律系統。然而隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)保法與現實(shí)不相適應的情況日益突出。
湖南省郴州市臨武縣副縣長(cháng)段外賓長(cháng)期分管環(huán)保工作，他告訴半月談?dòng)浾?，舊環(huán)保法“感覺(jué)像棉花”，對于如何進(jìn)行罰款、拘留等量刑都沒(méi)有具體規定，執法部門(mén)很難操作。
對此，湖南省湘潭市雨湖區環(huán)保局副局長(cháng)張洪峰表示認同。“環(huán)保部門(mén)由于沒(méi)有充分授權，這就帶來(lái)了很多問(wèn)題。”張洪峰說(shuō)，“部分企業(yè)環(huán)境意識淡薄，不在相關(guān)部門(mén)進(jìn)行登記直接就生產(chǎn)，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有查封權，有時(shí)只能眼睜睜看著(zhù)他們排污。”
“環(huán)保部門(mén)什么時(shí)候有權去強制呢？在行政處罰決定書(shū)生效的3個(gè)月以后，可以申請法院強制執行。但法院強制執行還要經(jīng)過(guò)審查、研究。隨后，法院告知沒(méi)有辦法執行，因為企業(yè)已經(jīng)建成，只能另外走一套程序，責令它停止生產(chǎn)。重新走一個(gè)法律程序，拖上一年甚至幾年，企業(yè)已經(jīng)造成污染。有的企業(yè)在法院強制執行之前被轉讓?zhuān)斐伤蟹梢罁鲝U，因為沒(méi)有執行標的了。”張洪峰說(shuō)。
針對執法手段偏軟、處罰措施不到位等頑疾，新環(huán)保法賦予環(huán)保部門(mén)查封扣押、停產(chǎn)關(guān)閉等新的環(huán)境管理職權和對違法行為的打擊手段，并特別規定對相應環(huán)境違法案件移送公安機關(guān)，實(shí)施行政拘留或啟動(dòng)刑事司法程序，顯著(zhù)提升了環(huán)保部門(mén)的執法地位。
新法出臺實(shí)施使得環(huán)保工作更加有抓手。“環(huán)保部門(mén)享有扣押、查封權、‘按日計罰’權和行政拘留權。這是第一次賦予環(huán)境監管部門(mén)行政強制措施權。”廣西天峨縣環(huán)保局長(cháng)韋榮建說(shuō)。
采訪(fǎng)中，不少基層環(huán)保部門(mén)負責人期待環(huán)保執法更為剛硬，呼吁從國家層面把環(huán)境監察機構納入執法單位。
厘清責任標準、提高違法成本，期盼再給力
安徽馬鞍山市環(huán)保局局長(cháng)汪金煌表示，相比過(guò)去，新環(huán)保法強化了環(huán)境保護的監管責任體系，明確地方政府對轄區環(huán)境質(zhì)量負責，環(huán)境保護部門(mén)統一監管，相關(guān)部門(mén)按照職權履行環(huán)境管理職責。這從政府管理層面確立了監管責任體系，也有利于地方政府及所屬部門(mén)厘清環(huán)境管理職責，確保依職權盡職履責，在環(huán)境管理的具體事項上也將有利于部門(mén)的聯(lián)動(dòng)、協(xié)調機制的完善。
采訪(fǎng)中，一些環(huán)保官員也表示，新環(huán)保法規定地方各級人民政府應當對本行政區域的環(huán)境質(zhì)量負責，但對于政府如何負責仍然沒(méi)有細化。行政區域環(huán)境質(zhì)量?jì)?yōu)劣情況都缺乏衡量標準，且對于一些環(huán)境質(zhì)量變差的區域，其行政首長(cháng)承擔何種責任？這些情況都有待細化，否則法律很難“接地氣”。
違法成本太低，守法成本高，也一直是環(huán)保痼疾。此次，新環(huán)保法出臺，基層環(huán)保官員一致認為新法實(shí)施按日計罰、不設上限罰款、甚至可問(wèn)責刑事，對污染企業(yè)有比較大的震懾作用。
江蘇連云港市環(huán)保局局長(cháng)韋懷余對半月談?dòng)浾哒f(shuō)：“以前，對很多企業(yè)來(lái)說(shuō)，直排就獲利，比如，違法成本就是10萬(wàn)元，最多30萬(wàn)元以下。有些企業(yè)歡迎罰款，因為罰了就合法化了，可以放心排污?，F在有一天算一天，一天10萬(wàn)元，兩個(gè)月就是600萬(wàn)元，這無(wú)疑是一大震懾。”
不少基層環(huán)保部門(mén)負責人認為，新環(huán)保法加大了污染企業(yè)的違法成本，大幅提高了生態(tài)環(huán)境保護的地位，對于形成環(huán)保新格局有著(zhù)較大作用，但新環(huán)保法的一些規定仍有待進(jìn)一步細化。
“目前新環(huán)保法的法律邊際尚不明確，比如公眾較為關(guān)注的‘按日計罰’問(wèn)題，怎么罰，標準是什么，何種行為算拒不執行？盡管新環(huán)保法看著(zhù)很‘解氣’，但目前法律邊界仍需要進(jìn)一步明確，建議出臺新環(huán)保法的實(shí)施細則，這個(gè)實(shí)施細則需可操作性。”廣西河池市環(huán)保局局長(cháng)覃獻生說(shuō)。
采訪(fǎng)中，一些環(huán)保官員還提到，新環(huán)保法規定污染企業(yè)觸犯刑律將承擔刑事責任，但尷尬的是，現行的刑法中尚無(wú)與新環(huán)保法相對應的條款，無(wú)法具體實(shí)施。
執法利劍在手，能力建設亦要跟上
湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環(huán)保法這個(gè)利器，但環(huán)保部門(mén)的環(huán)保監察能力、監察隊伍遠遠無(wú)法適應當前環(huán)境監管需要的現象仍廣泛存在。環(huán)保監察隊伍普遍是上世紀90年代的水平，但需要監管的企業(yè)數量、監管范圍卻大大增加。
半月談?dòng)浾吡私獾?，為應對目前的環(huán)境形勢，需要大量的基層執法人員在一線(xiàn)執法，但基層環(huán)境監測隊伍普遍人手嚴重不足，往往五六人管幾千家企業(yè)，管理難度極大。
廣西環(huán)保廳監察總隊副總隊長(cháng)汪劍靈反映，縣級環(huán)境監測大隊人員在2至3人的情況下，需要負責全縣上千家企業(yè)，是普遍現象。由于編制不足，目前很多縣級環(huán)保部門(mén)的工作經(jīng)費幾乎全部來(lái)自執法，影響執法公正性和嚴肅性。
隊伍年齡、素質(zhì)也是一大問(wèn)題。“除掉財務(wù)、辦公室、內勤、一些即將退休只能做些內務(wù)的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒(méi)有一個(gè)真正學(xué)環(huán)保出身的。”張洪峰說(shuō)。
在西部欠發(fā)達地區，環(huán)保部門(mén)對一些污染源的監測能力跟不上，已經(jīng)給環(huán)境監督工作帶來(lái)較大困難。廣西巴馬瑤族自治縣環(huán)保局長(cháng)羅慧說(shuō)：“我們縣是世界長(cháng)壽之鄉，每年來(lái)此的游客達數十萬(wàn)人。此前有游客投訴廣場(chǎng)舞噪音污染，縣環(huán)保局有測定儀器，然而，卻沒(méi)有人具備相應的使用資格。”
另外，從裝備配備上，我國公布的第一批執法部門(mén)中沒(méi)有環(huán)保監察部門(mén)，這就會(huì )給環(huán)保部門(mén)在執法用車(chē)、裝備配備方面造成很多困難。河池市環(huán)保局副調研員吳海愨認為，由于基層環(huán)保監察能力、人員、技術(shù)手段有限，難以全面覆蓋，不留死角。
安徽宿州市環(huán)保局局長(cháng)卓傳計說(shuō)，“打鐵還得自身硬”。新環(huán)保法是把雙刃劍，既賦予環(huán)保部門(mén)執法利器，也需要環(huán)保隊伍進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)水平和學(xué)法用法的專(zhuān)業(yè)技能。韋懷余則擔心，環(huán)保人員素質(zhì)跟不上，執法水平不高。他呼吁，加強新環(huán)保法的培訓。
補上環(huán)境新老賬，重典治污還須重點(diǎn)監督
“新環(huán)保法中，監管模式開(kāi)始轉型是另一個(gè)顯著(zhù)變化。”安徽淮北市環(huán)保局局長(cháng)郭海磊說(shuō)，傳統的環(huán)境保護以1989年環(huán)保法為典型，它的環(huán)境監管模式是以點(diǎn)源為基準，一個(gè)個(gè)企業(yè)去監管?，F在20多年過(guò)去了，我們現在的環(huán)境污染是區域性、流域性的，包括農村的面源污染，環(huán)保監管模式已明顯落伍。
不少環(huán)保官員希望，繼新環(huán)保法出臺后，加強專(zhuān)項環(huán)保領(lǐng)域的立法，如加強對大氣環(huán)境污染、水流域污染的治理立法。天津市環(huán)保局局長(cháng)溫武瑞說(shuō)，現行專(zhuān)項環(huán)保法律、法規內容原則性強、操作性弱、處罰力度輕，有“要求”或“禁止”規定，無(wú)對應法律責任條款，難以形成震懾和倒逼。
針對日益嚴重的農業(yè)環(huán)境和農村環(huán)境保護問(wèn)題，不少基層環(huán)保工作人員建議新法加大監管力度，在鄉鎮一級設立環(huán)保所或者環(huán)境監察機構。
許多省區市基層環(huán)境執法人員建議，提高環(huán)境準入標準，逐步推動(dòng)標準互認、統一，強化跨部門(mén)、跨區域聯(lián)動(dòng)執法，改變法律法規“有規定、無(wú)罰則”的現實(shí)，增加完善司法解釋。
新法推進(jìn)“重典治污”，還須關(guān)注排污新動(dòng)向。比如，監控難覆蓋中小污染源，排污收費標準不一導致出現政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收費標準，多排加倍計費、少排減半征收。而河北省現行排污費征收為2003年標準。冀津企業(yè)排污費征收標準約為1：7，對比北京差距更大。
溫武瑞說(shuō)，這客觀(guān)導致中小污染源跨區域形成“移動(dòng)煙囪”。有些小企業(yè)設備拉起來(lái)就走，第二天就能找地方重新生產(chǎn)，單個(gè)行政區提高標準難控制這樣“隨時(shí)搬家”的污染企業(yè)。這些新情況、新問(wèn)題都應是新法推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中亟待解決的。
公眾參與：渠道是否暢通
公眾參與是環(huán)境保護工作中的重要力量，新環(huán)保法設立專(zhuān)章明確公眾參與和信息公開(kāi)，贏(yíng)得一片贊譽(yù)。作為公眾參與的核心制度，新環(huán)保法中的公益訴訟、信息公開(kāi)格外引人關(guān)注，盡管依然面臨多方面的困難，但必將為中國環(huán)境保護工作帶來(lái)新的變革。
公眾參與環(huán)境公益訴訟：門(mén)終于開(kāi)了
“環(huán)境污染受害者往往是沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識的老百姓或是無(wú)法言語(yǔ)的野生動(dòng)植物，幾乎沒(méi)有取證、調查的可能，因此必須有專(zhuān)業(yè)環(huán)保機構為受害群體提起公益訴訟，公益訴訟是對環(huán)境受害者的一大救濟。”湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥表示。
對此，新環(huán)保法增設“信息公開(kāi)與公眾參與”的章節，對政府環(huán)境信息公開(kāi)、公眾參與建設項目環(huán)境影響評價(jià)和社會(huì )舉報監督、社會(huì )組織參與環(huán)境公益訴訟等方面作了明確的規定。
據中國環(huán)境統計年報顯示，2005年至2012年，我國環(huán)境信訪(fǎng)量年均約77萬(wàn)件。據中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )統計，其中進(jìn)入到司法程序的不足1%，絕大多數都是通過(guò)行政部門(mén)處理。
2015年伊始，從新環(huán)保法實(shí)施，及實(shí)施后首例民間環(huán)境公益訴訟在福建南平立案，再到最高法發(fā)布司法解釋?zhuān)h(huán)境公益訴訟的制度面紗被一層層撥開(kāi)。
1月4日，民間環(huán)保組織“自然之友”在北京啟動(dòng)“環(huán)境公益訴訟支持基金”。在新環(huán)保法實(shí)施后，由該基金支持的第一例環(huán)境公益訴訟案件——“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。
“新環(huán)保法第五十八條公益訴訟條款，首次將破壞生態(tài)的行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍。作為首例‘生態(tài)破壞類(lèi)’環(huán)境公益訴訟案件，其對今后的司法實(shí)踐具有指引意義。”該案代理律師、中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部主任劉湘說(shuō)。
資格不夠、水平不高，環(huán)保組織參與難
環(huán)境公益訴訟會(huì )不會(huì )出現濫訴現象？曾有專(zhuān)家提出此疑慮。作為最受關(guān)注的部分之一，公益訴訟在新環(huán)保法4次審議中，均有大幅修改，“到底誰(shuí)能夠提起訴訟”這個(gè)問(wèn)題貫穿始終。
安徽“綠滿(mǎn)江淮”總干事周翔、“綠跡環(huán)保”總干事范士俊表示，按照相關(guān)法律、法規的規定，提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì )組織必須滿(mǎn)足一定的條件。然而目前中國絕大多數環(huán)保組織還遠不能達到規定的資格標準。目前全國大多數民間環(huán)保組織仍然沒(méi)有在民政注冊，多數環(huán)保組織成立年限很短，尚不足5年。這將導致在中國目前具有公益訴訟主體資格的環(huán)保組織數量非常少。
“現在擔心的不是濫訴，而是誰(shuí)會(huì )提、誰(shuí)敢提起公益訴訟？”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )法律中心副主任兼督查訴訟部部長(cháng)馬勇表示：“很多民間環(huán)保組織都是在當地運作，要考慮自身生存，如果地方公益組織敢在當地提起公益訴訟，需要很強的抗壓能力。”
除去積極參與的精神和接受挑戰的勇氣，事實(shí)上，環(huán)保組織公益訴訟基礎也比較薄弱，人才隊伍、工作機制、認識水平都亟須提高。
湖南省環(huán)保志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì )會(huì )長(cháng)何建軍表示：“現在很少有民間環(huán)保組織有專(zhuān)業(yè)的律師團隊從事環(huán)境訴訟。湖南基本上還沒(méi)有民間環(huán)保組織嘗試過(guò)環(huán)境訴訟，湖南律師行業(yè)對環(huán)境法有實(shí)際經(jīng)驗的律師也不多。”
由于公益訴訟從立案到執行甚至需要歷經(jīng)數年，并且需要大量資金支付鑒定等費用，案件的可持續性和敗訴的風(fēng)險問(wèn)題非常突出，國內許多公益組織目前仍處在觀(guān)望的階段。
“我們機構短期內不會(huì )考慮以公益訴訟的方式解決環(huán)境問(wèn)題，公益訴訟所需要花費的時(shí)間和金錢(qián)成本非常高，勝訴與否很難預計，風(fēng)險極大，一個(gè)敗訴可能就把一個(gè)環(huán)保組織打沒(méi)了。”長(cháng)沙市曙光環(huán)保公益發(fā)展中心負責人劉曙坦率地告訴記者。
“新環(huán)保法賦予了我們民間環(huán)保組織很多新的權利，盡管這些事情落實(shí)存在很多挑戰，但民間組織一直在夾縫里求生存，對于挑戰心態(tài)是適應的，只要有法可依，我們認為就有更多的機會(huì )。”何建軍樂(lè )觀(guān)地說(shuō)。
環(huán)保信息公開(kāi)尚需落到實(shí)處
今年1月19日，在河北省武邑縣人民法院，一場(chǎng)“民告官”的審判正在進(jìn)行。武邑縣環(huán)保局因未按法律規定向申請人公開(kāi)環(huán)境信息被告上法庭。這也是新環(huán)保法實(shí)施后河北省首例政府環(huán)境信息公開(kāi)訴訟案件。
2014年9月起，河北民間環(huán)保組織法樹(shù)信息咨詢(xún)中心自籌資金開(kāi)展“環(huán)保部門(mén)信息公開(kāi)能力測試項目”，選取了河北省43個(gè)縣級環(huán)保部門(mén)發(fā)送信息公開(kāi)申請書(shū)，要求公開(kāi)本轄區內的重點(diǎn)排污單位名單、確定重點(diǎn)排污單位的程序和法律依據及2012至2014年間對重點(diǎn)排污單位的行政處罰情況等內容。雖然法律上已有明文規定，但項目實(shí)施的困難還是出乎意料。在收到信息公開(kāi)申請書(shū)的43個(gè)縣級環(huán)保部門(mén)中，只有5個(gè)縣針對申請進(jìn)行了相關(guān)內容公開(kāi)。
“做這個(gè)項目的目的就是在新環(huán)保法推出后，測試基層環(huán)保部門(mén)的信息公開(kāi)意識和能力，但部分環(huán)保部門(mén)的表現讓我們失望。”中心總干事李永卓說(shuō)，“本來(lái)依法應該公開(kāi)的信息，環(huán)保部門(mén)卻充滿(mǎn)了抗拒和猜疑。”
半月談?dòng)浾咴陧椖坑涗浬峡吹?，作出回復的環(huán)保局工作人員問(wèn)得最多的問(wèn)題就是“你們是什么人”、“你們這么做有什么目的”，或用“需要和領(lǐng)導商量”等進(jìn)行搪塞。很少有人去關(guān)注環(huán)境信息公開(kāi)這個(gè)問(wèn)題本身。
“連具有專(zhuān)業(yè)知識的環(huán)保組織申請信息公開(kāi)都這么難，更別提普通群眾了?；鶎有姓块T(mén)存在普遍的多一事不如少一事的‘衙門(mén)作風(fēng)’，能不公開(kāi)就不公開(kāi)，能不說(shuō)話(huà)就不說(shuō)話(huà)。”李永卓說(shuō)，這個(gè)項目還反映了基層環(huán)保部門(mén)仍存在法律意識淡薄、依法行政能力低等問(wèn)題。在環(huán)境維權成為社會(huì )熱點(diǎn)的今天，環(huán)保部門(mén)亟須增強信息公開(kāi)的意識和能力，提升依法行政的能力。
目前國家涉及環(huán)保的法律有30多部、行政法規條例有90多部，大眾環(huán)保意識逐漸覺(jué)醒，環(huán)保部門(mén)必然需要不斷應對公眾的質(zhì)疑和詢(xún)問(wèn)。河北省人大常委會(huì )城建環(huán)資工委副主任白剛坦言，近年來(lái)我國進(jìn)入環(huán)境污染事件高發(fā)期，環(huán)境信息公開(kāi)不到位、參與渠道不暢通等造成當前環(huán)境、公眾利益沖突日益尖銳。
“信息公開(kāi)程度越高，說(shuō)明環(huán)境工作越透明，也越重視公眾的參與。”湖南民間環(huán)保組織綠色瀟湘負責人孫成表示，新環(huán)保法進(jìn)一步強化信息公開(kāi)，不僅有助于保障公眾知情權，也能防止一些環(huán)保事件的發(fā)生，更能推進(jìn)環(huán)保工作的落實(shí)。
對政府問(wèn)責、監督能否落實(shí)
一段時(shí)期以來(lái)，基層環(huán)保部門(mén)往往被夾在黨政“一把手”和企業(yè)之間，治污工作處處受阻。本次，新環(huán)保法對環(huán)保部門(mén)、地方政府要求更嚴，明確了環(huán)保直接與干部考評掛鉤、九種失職瀆職行為等。顯然，新環(huán)保法要實(shí)現“鐵拳治污”，就必須把對政府的問(wèn)責、監督落到實(shí)處，真正加大對包括環(huán)保部門(mén)、黨政“一把手”在內的問(wèn)責，這就需要克服一系列現實(shí)體制困難。
環(huán)保監管體制尚需理順
湖南省湘潭市雨湖區環(huán)保局副局長(cháng)張洪峰近來(lái)頗為得意。今年1月4日，雨湖區環(huán)保局進(jìn)行專(zhuān)項整治行動(dòng)，對拒不執行《責令停止排污決定》的企業(yè)進(jìn)行取證，并將3名責任人移送公安機關(guān)行政拘留。
“這是新環(huán)保法施行后，國內按新法實(shí)施行政拘留的首例。”張洪峰說(shuō)，對比以前執法的軟弱無(wú)力，新環(huán)保法這樣“長(cháng)著(zhù)牙齒”的法律讓他覺(jué)得揚眉吐氣。
但新法中最令企業(yè)負責人害怕的“行政拘留”離不開(kāi)公安機關(guān)的聯(lián)動(dòng)配合。由于是國內首例，張洪峰在公安局辦理手續時(shí)還遇到了尷尬情況。由于公安電腦系統里對應拘留手續的沒(méi)有環(huán)境保護法這個(gè)選項，最后，環(huán)保局只能采取手寫(xiě)一份處罰決定書(shū)的辦法。
事實(shí)上，與公安部門(mén)的銜接是否順暢可能是新環(huán)保法拘留條款能否落地的關(guān)鍵。半月談?dòng)浾咦咴L(fǎng)基層部門(mén)了解到，公安機關(guān)對新環(huán)保法的執行也有不相適應之處。由于環(huán)保問(wèn)題極其專(zhuān)業(yè)，公安干警需要具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識才能判定是否符合拘留條件。更為重要的是，如果公安機關(guān)實(shí)施行政拘留，被拘留者提出復議或訴訟的對象將是公安部門(mén)而非環(huán)保部門(mén)，這在一定程度上抑制了公安部門(mén)的執法積極性。
環(huán)保“全能型”小部門(mén)與“綜合型”大職責不對稱(chēng)的局面，讓多名環(huán)保局長(cháng)認為，盡管新環(huán)保法已實(shí)施，但離科學(xué)的環(huán)保監督體制尚有一定距離。新環(huán)境保護法賦予環(huán)保部門(mén)對環(huán)境保護工作行使統一監督管理職能，但在實(shí)際工作中，環(huán)保部門(mén)僅僅在污染防治和執法監管這個(gè)單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟行為環(huán)保部門(mén)仍無(wú)權介入，致使一些宏觀(guān)性的環(huán)保管理措施很難得到落實(shí)。這一矛盾造成政府要求和環(huán)境監管脫節的尷尬局面。
與此同時(shí)，“多頭監管”與“管理缺位”、交叉重復與盲區并存。如鎮級污水處理場(chǎng)管網(wǎng)建設、運行管理都無(wú)人過(guò)問(wèn)，發(fā)展和建設沒(méi)有規劃，環(huán)保部門(mén)雖然編制規劃，但得不到落實(shí)。
當前我國環(huán)境污染治理和環(huán)境監督都屬環(huán)保部門(mén)負責，這對厘清環(huán)保部門(mén)的權力和職責大為不便，既不利于建立現代化環(huán)保治理體系，又降低了環(huán)境責任追究制度的科學(xué)性。
采訪(fǎng)中，多名專(zhuān)家認為，亟待理順環(huán)境治理與監督機制，日常環(huán)保治理工作應分散在各行業(yè)和部門(mén)，環(huán)保部門(mén)則重點(diǎn)負責達標排放的監管。
保護環(huán)境須遏制地方政府GDP沖動(dòng)
多名環(huán)保官員指出，當前體制機制下，地方政府追求GDP的沖動(dòng)仍然旺盛，新環(huán)保法能否起到相應的效果，關(guān)鍵還在于地方政府在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的取舍。
廣西壯族自治區環(huán)保廳污防處負責人介紹，西部欠發(fā)達地區財政收入較低，小企業(yè)特別是資源型的企業(yè)稅收在當地財政收入中占據一定比例，對經(jīng)濟發(fā)展貢獻較大，鑒于此，盡管一些企業(yè)工藝設備落后，但當地政府難下決心徹底關(guān)停排污小企業(yè)。
環(huán)保部門(mén)的執法能力也往往取決于自身執法意愿和地方政府的干預程度。多省區市基層環(huán)境執法人員表示，環(huán)保部門(mén)人事權在地方，在環(huán)保與地方經(jīng)濟發(fā)展沖突時(shí)，地方黨委、政府往往要求環(huán)保部門(mén)服從“發(fā)展大局”，項目大干快上，確保經(jīng)濟穩步增長(cháng)。有的地方環(huán)保局對開(kāi)發(fā)區不敢查、對重點(diǎn)保護企業(yè)不敢查、領(lǐng)導不點(diǎn)頭不敢查，尤其是市、縣環(huán)境執法到位難度相當大。
記者在采訪(fǎng)中了解到，目前企業(yè)的項目在逐步加強環(huán)保監管，但政府主導的項目往往以重點(diǎn)項目、加快推進(jìn)、優(yōu)化環(huán)境等名義，在環(huán)評等環(huán)保工作沒(méi)有做好的情況下上馬。
此外，一些黨委一把手的干預也導致環(huán)保監管掣肘重重。湖南省一市級環(huán)保局局長(cháng)對記者說(shuō)，之前一個(gè)污染企業(yè)讓他非常頭疼，市長(cháng)有環(huán)保壓力，要求他限期關(guān)閉，但市委書(shū)記卻暗示他不要為難這家企業(yè)。
考核問(wèn)責一把手要持續發(fā)力
湖南省郴州市臨武縣副縣長(cháng)段外賓表示，新環(huán)保法是否能夠實(shí)施好，一把手對法律的敬畏之心很重要，政府考核機制如何落實(shí)非常關(guān)鍵。應督促各地將環(huán)保法中的新規真正落實(shí)到考評機制中，對干部提拔使用真正產(chǎn)生影響。
“考核就是管帽子，新環(huán)保法的一大亮點(diǎn)就是將環(huán)保工作納入政績(jì)考核。目前，考核的方式和權重依然取決于黨委一把手和組織部門(mén)，因此，如何細化是關(guān)鍵。要實(shí)實(shí)在在進(jìn)行考核，應該以環(huán)保剛性指標為參考，如大氣、水、土地的污染和治理情況等。”湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥表示。
張洪峰認為，一把手干預造成環(huán)保問(wèn)題的現象可以通過(guò)上收審批權加以克服。“針對水泥、鋼鐵、冶煉、化工這些重大污染項目、其他可能會(huì )被地方政府干預的污染項目，應把審批權收歸省廳直管，審批權不在地方環(huán)保局，就卡住了審批權限的問(wèn)題。”
采訪(fǎng)中，部分環(huán)保部門(mén)負責人表示，目前環(huán)保部門(mén)的管理機制存在問(wèn)題，由地方政府管理環(huán)保部門(mén)使之難以保持獨立性，建議環(huán)保形成垂直管理體系。
安徽大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)者張輝表示，落實(shí)監督和問(wèn)責，還應推進(jìn)環(huán)保機構、職能、權限、程序、責任法定化，在環(huán)保部門(mén)推行權力清單制度，厘清責任邊界，有效防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現等現象。通過(guò)制度安排，構建環(huán)保工作與政府行政權力的關(guān)系，保障環(huán)保執法的獨立性，使環(huán)保執法不受當地政府的干涉。
鐵拳治污，要把地方政府和環(huán)保部門(mén)的監督、問(wèn)責落到實(shí)處。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授胡靜認為，過(guò)去的教訓是將問(wèn)責限制在內部，問(wèn)責往往流于形式。他建議，新環(huán)保法實(shí)施推進(jìn)中，建立目標責任制和考核評價(jià)制度需要吸收公眾、專(zhuān)家和環(huán)保社團參加。
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