《國家環(huán)境保護“十三五”規劃基本思路》已編制完成，初步提出2020年及2030年兩個(gè)階段性目標。在“十三五”期間，建立環(huán)境質(zhì)量改善和污染物總量控制的雙重體系，實(shí)施大氣、水、土壤污染防治計劃，實(shí)現三大生態(tài)系統全要素指標管理；在既有常規污染物總量控制的基礎上，新增污染物總量控制注重特定區域和行業(yè)；空氣質(zhì)量實(shí)行分區、分類(lèi)管理，2020年，PM2.5超標30%以?xún)瘸鞘杏型氏葘?shí)現PM2.5年均濃度達標。
在近日召開(kāi)的全國環(huán)保工作會(huì )議上，環(huán)保部部長(cháng)周生賢指出要全面推進(jìn)“十三五”環(huán)保規劃編制。
21世紀經(jīng)濟報道記者獨家獲悉，環(huán)保部編制完成《國家環(huán)境保護“十三五”規劃基本思路》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本思路》），提出了環(huán)保“十三五”規劃的基礎與形勢、目標、重大戰略任務(wù)、重大工程和項目以及制度建設和政策創(chuàng )新。
“環(huán)保‘十三五’規劃堅持遠近結合，既要以五年為主，必須要提出與全面建成小康社會(huì )相適應的環(huán)境質(zhì)量奮斗目標，又要考慮更長(cháng)時(shí)期的遠景發(fā)展，注重深化生態(tài)文明領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革；必須牢牢把握人民群眾是否滿(mǎn)意、生態(tài)環(huán)境是否健康和安全的出發(fā)點(diǎn)、著(zhù)力點(diǎn)，全面體現深化改革、依法治國和經(jīng)濟新常態(tài)，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，適應社會(huì )新期待，國家、區域、城市、鄉村相結合，建立環(huán)境質(zhì)量改善和污染排放總量雙重體系，綜合反映治污減排、風(fēng)險防范、空間優(yōu)化、制度建設進(jìn)展，注重在重點(diǎn)地區、行業(yè)精準發(fā)力、精益管控，打贏(yíng)大氣、水體、土壤污染防治三大戰役。”環(huán)保部規劃財務(wù)司司長(cháng)趙華林對21世紀經(jīng)濟報道記者介紹。
趙華林指出，“在經(jīng)濟新常態(tài)下，環(huán)境管理需要新思維，管理手段應在繼續堅持、深化完善總量控制制度的基礎上，向分地區、分時(shí)段的流量控制轉變，這是基于環(huán)境容量的精細化管控模式，既可以在確保環(huán)境質(zhì)量的前提下充分利用自然環(huán)境的自?xún)裟芰?，又可以在不良環(huán)境條件下精準地采取措施以確保環(huán)境質(zhì)量。”
“十三五”環(huán)保規劃目標初定
“十三五”環(huán)保工作面臨著(zhù)諸多機遇與挑戰。
根據《基本思路》，機遇之一即經(jīng)濟增速換擋，污染物新增量進(jìn)入收窄期。對此趙華林解釋?zhuān)?quot;GDP增長(cháng)進(jìn)入中高速發(fā)展通道，重化工業(yè)快速發(fā)展的勢頭減緩，第三產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的主力，總量和結構都在向有利環(huán)境保護的方向發(fā)展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產(chǎn)品產(chǎn)量預期在2015年至2020年左右出現峰值，傳統污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。
同時(shí)，挑戰也十分明顯，挑戰之一即污染治理遲疑不決、患得患失。“隨著(zhù)宏觀(guān)經(jīng)濟增長(cháng)步入新常態(tài)，如何處理好節能減排與經(jīng)濟增長(cháng)和就業(yè)保障的關(guān)系成為難題，環(huán)保資金投入和增長(cháng)的可持續性存在變數。”趙華林解釋?zhuān)恍┑胤秸斦杖朐鏊俜啪?、企業(yè)效益下滑，政府環(huán)保投入長(cháng)效機制難以為繼，企業(yè)治污決心和行動(dòng)出現遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監管難度加大。
綜合考慮我國環(huán)境保護現階段的特點(diǎn)和“十三五”期間經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展趨勢，《基本思路》初步提出了“十三五”期間環(huán)境保護奮斗目標，主要包括兩個(gè)階段性目標。
首先，到2020年，主要污染物排放總量顯著(zhù)減少，空氣和水環(huán)境質(zhì)量總體改善，土壤環(huán)境惡化趨勢得到遏制，生態(tài)系統穩定性增強，輻射環(huán)境質(zhì)量繼續保持良好，環(huán)境風(fēng)險得到有效管控，生態(tài)文明制度體系系統完整，生態(tài)文明水平與全面小康社會(huì )相適應。
其次，到2030年，全國城市環(huán)境空氣質(zhì)量基本達標，水環(huán)境質(zhì)量達到功能區標準，土壤環(huán)境質(zhì)量得到好轉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護基本協(xié)調，生態(tài)文明水平全面提高。
主要污染物總量
指標體系擴容
《基本思路》提出要以質(zhì)量改善為核心，優(yōu)化和完善主要污染物總量控制指標體系。
趙華林指出，根據質(zhì)量改善需求，繼續實(shí)施全國二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放總量控制，進(jìn)一步完善總量控制指標體系，提出必要的總量控制指標，以倒逼經(jīng)濟轉型。
根據《基本思路》，初步考慮，對全國實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)工業(yè)煙粉塵總量控制，對總氮、總磷和揮發(fā)性有機物（以下簡(jiǎn)稱(chēng)VOCs）實(shí)施重點(diǎn)區域與重點(diǎn)行業(yè)相結合的總量控制，增強差別化、針對性和可操作性。
“新增的四種污染物總量控制指標并不是在所有的區域和所有的行業(yè)實(shí)施，而是在某些重點(diǎn)區域和重點(diǎn)行業(yè)分別實(shí)施，這也是它們區別于既有的四種主要污染物控制指標的地方。”趙華林解釋。
同時(shí)，根據《基本思路》，初步考慮在電力、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)開(kāi)展煙粉塵總量控制，實(shí)施基于新排放標準的行業(yè)治污減排管理，把問(wèn)題突出、影響范圍廣的區域大點(diǎn)源煙粉塵排放量降下去。
相比煙粉塵，VOCs的控制難度更大。根據世界衛生組織的定義，所謂VOCs是指沸點(diǎn)在50℃-250℃的化合物，室溫下飽和蒸汽壓超過(guò)133.32Pa，在常溫下以蒸汽形式存在于空氣中的一類(lèi)有機物。VOCs主要產(chǎn)生于石化、有機化工、合成材料、化學(xué)藥品原料制造、塑料產(chǎn)品制造、裝備制造涂裝、包裝印刷等行業(yè)。
“VOCs也是作為二次污染物PM2.5的重要前體物之一，因此它納入總量控制指標體系，對控制PM2.5將具有重要作用。”中國環(huán)科院副院長(cháng)柴發(fā)合對21世紀經(jīng)濟報道記者解釋?zhuān)啾榷趸?、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物，VOCs的治理基礎還十分薄弱。
目前，針對VOCs產(chǎn)生量最大的石化行業(yè)，環(huán)保部已于去年年底發(fā)布了《石化行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合整治方案》。
根據這一方案，環(huán)保部提出，到2017年，全國石化行業(yè)基本完成VOCs綜合整治工作，建成VOCs監測監控體系，VOCs排放總量較2014年削減30%以上。目前的首要任務(wù)是對石化企業(yè)VOCs排放環(huán)節、治理措施和效果、VOCs排放量和VOCs物質(zhì)清單等開(kāi)展排查，并作為VOCs排污收費、總量控制和危險化學(xué)品環(huán)境管理等的依據。
對VOCs治理的難度，環(huán)保部污染防治司司長(cháng)趙英民曾經(jīng)解釋?zhuān)捎赩OCs無(wú)組織排放的特點(diǎn)，其治理很難像治理二氧化硫和氮氧化物那樣，主要通過(guò)制定重點(diǎn)行業(yè)強制排放標準和電價(jià)補貼政策，就能起到立竿見(jiàn)影的作用，“不是出一個(gè)政策就可以監管，而是要更多地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。”
他進(jìn)一步指出，很多發(fā)達國家制定了國家排放標準，并對排放VOCs產(chǎn)品進(jìn)行征稅，即含VOCs多的產(chǎn)品，稅收就高，通過(guò)價(jià)格手段來(lái)減少VOCs的排放。
在煙粉塵和VOCs之外，總氮、總磷這兩種總量控制新指標也值得關(guān)注。實(shí)際上，在“十二五”環(huán)保規劃里面，國家已經(jīng)提出，在已富營(yíng)養化的湖泊水庫和東海、渤海等易發(fā)生赤潮的沿海地區實(shí)施總氮或總磷排放總量控制。
根據《基本思路》，“十三五”期間初步考慮在三湖一庫、海河流域以及長(cháng)三角等污染最嚴重、問(wèn)題最突出的地區實(shí)行總氮或總磷區域排放量總量控制，要求沿海城市污水處理廠(chǎng)實(shí)施脫氮除磷。
趙華林介紹，在設置水、大氣環(huán)境質(zhì)量和總量控制指標的基礎上，初步考慮將全國耕地土壤環(huán)境質(zhì)量、牧草地土壤環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)紅線(xiàn)保護面積、生態(tài)服務(wù)功能提升等指標納入“十三五”規劃，力爭突破既往規劃土壤和生態(tài)保護規劃目標薄弱狀況，實(shí)現水、大氣、土壤、生態(tài)系統等全要素目標指標管理，奠定對所有環(huán)境介質(zhì)監管的規劃基礎。
空氣質(zhì)量目標分區管理
根據《基本思路》，在“十三五”期間實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計劃》、《水污染防治行動(dòng)計劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計劃》三大行動(dòng)計劃，分區域持續改善環(huán)境質(zhì)量。
其中，空氣質(zhì)量的改善尤為值得關(guān)注。“為實(shí)現空氣質(zhì)量改善，需要二氧化硫、氮氧化物、一次顆粒物（工業(yè)煙粉塵）、揮發(fā)性有機物等的共同減排。”趙華林解釋?zhuān)谌珖鴮用鎴猿植恍搁_(kāi)展大氣污染綜合防治的同時(shí)，由國家制定分區域、有差別的空氣質(zhì)量目標，各地區依據基于排放清單等法規推薦方法確定達到空氣質(zhì)量目標的多污染物排放控制要求，并制定相應的工作方案。
根據《基本思路》，在PM2.5嚴重、大氣污染傳輸影響顯著(zhù)的東中部12個(gè)省、珠三角、成渝區域全面實(shí)施第六階段新車(chē)排放標準、非道路機械實(shí)施第四階段排放標準；大力推進(jìn)區域大氣污染協(xié)同控制，形成區域統一的環(huán)境決策協(xié)商機制、信息通告與報告機制、環(huán)評區域會(huì )商機制、區域聯(lián)合執法機制和區域重污染天氣應急聯(lián)動(dòng)機制；建立反映區域污染特征的差別化質(zhì)量目標和任務(wù)。
同時(shí)，珠三角區域重點(diǎn)抓好多污染物協(xié)同控制，控制PM2.5和O3等二次污染物形成，力爭PM2.5年均濃度基本達標；成渝地區重點(diǎn)控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，力爭總體達到珠三角現狀水平；東中部12省市（包括北京、天津、河北、山西、河南、山東、湖北、湖南、安徽、上海、江蘇、浙江等）重點(diǎn)控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，兼顧京津冀、長(cháng)三角等區域的O3污染，力爭總體水平達到成渝現狀水平。
《基本思路》提出，全國其他地區以控制PM10為重點(diǎn)，省會(huì )及計劃單列市等中心城市兼顧PM2.5和O3的控制。根據城市污染程度和改善的不同，對接近標準的城市提出達標時(shí)間要求，對超標嚴重的城市提出濃度下降比例要求。
通過(guò)上述分區分類(lèi)管理空氣質(zhì)量的措施，環(huán)保部期望到“十三五”末，PM2.5超標30%以?xún)瘸鞘新氏葘?shí)現PM2.5年均濃度達標，PM2.5超標1倍以上的城市力爭到“十三五”末將超標程度縮小三分之一以上，其它超標程度的城市力爭到“十三五”末有所改善，力爭全國地級以上城市重污染天氣減少60%左右，城市空氣質(zhì)量平均達標天數比例明顯提高。
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