自1972年美國實(shí)施清潔水法以來(lái)，國家污染物排放削減制度一直是美國河流、湖泊和近海水體水質(zhì)保護與恢復的主要手段。該制度的法律基礎是《清潔水法》第402 條：任何人從點(diǎn)源向美國的水域排放任何污染物，必須獲得污染物排放削減許可證，否則即屬違法。該管理體系通過(guò)許可證的各項具體條款使水污染防治的各項具體要求（如不同污染物、不同點(diǎn)源的各種技術(shù)排放標準、水質(zhì)標準、某類(lèi)設施的最好的排污管理實(shí)踐等）得以落實(shí)。NPDES經(jīng)過(guò)40多年的相關(guān)立法、執法以及司法發(fā)展，已經(jīng)具備相當豐富的內涵。本文將從基于污染物排放削減制度的美國水污染管理體系的每一個(gè)重要發(fā)展節點(diǎn)入手，為讀者梳理美國水污染排放的管理體系的成長(cháng)歷程，在法規層面一窺美國人的治水思路。
河流和港口法案出臺，1899
里程碑之一
?。ü芾碇_(kāi)端）
美國首部與水污染控制有關(guān)的法規是在1899年制定的河流和港口法案（1899 Rivers and Harbors Act），該法案建立了排污行為的許可要求，以防止對美國通航水域的未經(jīng)許可的阻塞和認為改變。該法案的對水域的關(guān)注重點(diǎn)為流域航行而非水質(zhì)。
聯(lián)邦水污染控制法出臺，1948
里程碑之二
?。ㄋ廴究刂茖?zhuān)屬法律確立）
1948年，聯(lián)邦水污染控制法（FWPCA）打開(kāi)了美國聯(lián)邦政府為公共健康保護而對水污染進(jìn)行控制和管理的大幕。該法案以若干限值和導則強調了美國各州政府對水資源保護的角色。在其后二十年的時(shí)間內，國會(huì )對于水質(zhì)退化的問(wèn)題也逐漸開(kāi)始重視。
水質(zhì)法案出臺，1965
里程碑之三
?。ㄌ岢龌谒|(zhì)的污染控制思路）
1965年，國會(huì )頒布了水質(zhì)法案（Water Quality Act， WQA），對水污染控制法律進(jìn)一步加強。依照該法案，聯(lián)邦水污染控制管理局創(chuàng )立。兩年后，各州被要求制定跨州域的水質(zhì)標準。另外，水質(zhì)法案還提出了對美國自身，乃至世界其它國家影響深遠的污染控制思路：基于水質(zhì)標準的污染總量控制?；谠撍悸?，水質(zhì)法案要求各州對境內的排放源的污染物排放量進(jìn)行全面的統計。
然而，當時(shí)該管理手段推進(jìn)得并不順利。
因種種原因，至1971年，僅有一半左右的州制定了水質(zhì)標準。另外，由于管制機構需要量化地確定污染物排放與健康或者水質(zhì)問(wèn)題的直接關(guān)系，而當時(shí)因為技術(shù)原因，很多內容難以確定，違規行為難以認定，因而標準的實(shí)施也非常受限。
在問(wèn)題面前，基于水質(zhì)的管理體系依然在不斷摸索之中。
聯(lián)邦環(huán)保署成立，1970
里程碑之四
?。ㄖ匾沫h(huán)境管理職能主體成立，確定初始的排污許可制度）
1970年，美國水污染防治體系行至另一個(gè)重要的里程碑：關(guān)注環(huán)境問(wèn)題的尼克松總統促成了EPA的成立。成立伊始，EPA的任務(wù)是加強環(huán)境合規和促進(jìn)聯(lián)邦污染的控制活動(dòng)。同時(shí)，總統還通過(guò)頒布11574號總統令開(kāi)啟了廢物排放許可證計劃（Refuse Act Permit Program， RAPP），該計劃關(guān)注的依然以工業(yè)污水為主。計劃的具體要求由EPA和美軍工兵團（U.S. Army Corps of Engineers）制定，令今天的人有些意外的是，管理這個(gè)計劃的單位是美軍工兵團。而EPA則負責建立為22種類(lèi)型的排放源制定污水水質(zhì)導則。
在此管理框架之下，排污者需要向美軍工兵團申請排污許可，而工兵團則向EPA詢(xún)問(wèn)許可中所規定的排放限值是否可以達到水質(zhì)標準以及最新的污水水質(zhì)導則的要求。同時(shí)，州政府也被要求檢驗許可申請，也必須向EPA獲取申請的設施和處理工藝是否可以確保該州的水質(zhì)指標的達標。反過(guò)來(lái)，EPA也同時(shí)監督州政府的盡職情況?？梢钥闯?，EPA在設立之初充當的并非是一個(gè)“管理者”，而更加類(lèi)似于官方的咨詢(xún)機構。
然而，這看似合理的管理體系再一次跌了個(gè)跟頭。
1971年，美國哥倫比亞州立法院中止了RAPP。理由是，RAPP的排污許可證可允許對通航水域的非通航支流的排放，而法院認為這超出了水質(zhì)法案給予有關(guān)單位的授權范圍。此外，該計劃的一些規定與美國國家環(huán)境法案（National Environmental Policy Act）相悖。
聯(lián)邦水污染控制法修訂，1972
里程碑之五
?。ㄗ顬橹匾氖录?，從量變到質(zhì)變，現代的水污染控制體系和制度的框架確立）
于是，為使該基于水質(zhì)的管理系統能夠在法律層面更加合理，國會(huì )于1972年對聯(lián)邦水污染控制法進(jìn)行了修訂。聯(lián)邦水污染控制法1972修正案出臺。
該修正案的歷史意義在于：對過(guò)去的水污染控制的思路做了重大改變，同時(shí)確定了基于國家污染物排放削減制度（NPDES）的現代水污染管理系統。美國政府自此正式確定了指導和定義水污染控制計劃的重要角色。國會(huì )也通過(guò)制定清潔水計劃的基準，開(kāi)始認真考慮并且確定經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的平衡。
聯(lián)邦水污染控制法1972修正案在101部分確定了一系列目標。這些目標之中或許最為著(zhù)名的是：在1985年以前清除所有對可航行水域的污染排放（雖然在今天的人看來(lái)，這個(gè)目標實(shí)在有些不切實(shí)際，而事實(shí)也是該目標至今尚未達到）。
修正案對排放單位的污水排放制定了一些重要的要求和相應的時(shí)限。其中，FWPCA修正案規定點(diǎn)源的排放必須經(jīng)過(guò)許可，而對此所制定的許可制度即污染物排放削減制度。——這是正正經(jīng)經(jīng)的NPDES制度的開(kāi)端。
另外，FWPCA規定，市政處理設施自1972年7月1日起，必須遵守二級（注：此處的二級并非為標準的等級，而指的是二級處理）處理標準。——此二級排放限值即我們通常稱(chēng)作的“美國國標”。
而對于工業(yè)污染源，污水排放則必須達到兩類(lèi)技術(shù)水平，即我們熟知的BPT和BAT，達標時(shí)限分別為1977年7月1日和1983年7月1日。
至于基于水質(zhì)的控制手段，FWPCA修正案用另一個(gè)著(zhù)名的目標作了闡釋?zhuān)阂顾|(zhì)達到 “可垂釣，可游泳”的水平?；诖?，FWPCA修正案規定，在NPDES許可中，必須設定基于水質(zhì)的限值（WQBELs）。
最后，FWPCA修正案正式明確了這一原則：向適航水域中排放污染物不是一項權利。
此外，為對工業(yè)類(lèi)型的排放源就BPT和BAT進(jìn)行補充，FWPCA在1972年的修訂中建立了新源績(jì)效標準，該標準即最佳的經(jīng)驗證的可用控制技術(shù)標準水平。該水平代表了最先進(jìn)的（state-of-the-art）對于新源的控制技術(shù)，該水平甚至可達到0排放的標準。鑒于新源具有應用最先進(jìn)有效的處理技術(shù)的條件，NSPS對新建造的設施適用，修訂條款要求新設施在啟用90日之內達標。
其后，EPA致力于設立全國性的，統一的污水排放限值導則以及污水導則，作為基于技術(shù)限值（TBEL）的基礎。然而，在第一批排污點(diǎn)進(jìn)行許可申請的1973——1976年期間，該指導并未到位。約75%的NPDES許可制定者使用其專(zhuān)業(yè)知識和經(jīng)驗，而非全國性的指導細則來(lái)進(jìn)行標準的制定。
這第一批的許可案主要關(guān)注的是常規污染物。這些污染物通常存在于家庭、商業(yè)、以及產(chǎn)業(yè)的衛生污水中，包括：BOD5，TSS，pH，Fe.Coli，油和油脂，另外，根據CWA section 304（a）（4）和美國聯(lián)邦法規第四十條，油和油脂（oil and grease）被也添入常規污染物之列。
1972年FWPCA修訂內容中，還要求EPA在90天內發(fā)布一個(gè)毒性污染物清單，并且在發(fā)布后的6個(gè)月之內提出這些污染物的污水排放標準。不過(guò)EPA當時(shí)因對處理能力缺乏信息，其并未達到這個(gè)要求。于是自然資源保護委員會(huì )（Natural Resources Defense Council， NRDC）起訴EPA。最終在法院監督形下各方達成了一致意見(jiàn)，即認同以下內容：毒性污染物必須控制；基礎工業(yè)（primary industries）應用基于技術(shù)的控制（technology-based control）；規范毒性污染物排放的辦法由FWPCA 修正案的執行機構來(lái)制定。
清潔水法案，1977
里程碑之六
?。ㄔ俅螐娬{水質(zhì)保護，對法律法規進(jìn)行調整和完善）
這些一致意見(jiàn)的條款被整合入1977年FWPCA修正案的框架，該修正案也被正式稱(chēng)為清潔水法案（CWA）。該法令將NPDES項目從強調控制常規污染物調整至強調控制毒性污染物的排放。CWA section 307（a）（1）要求EPA對于毒性污染物或者毒性污染物組合清單進(jìn)行重新制定。這些污染物也被稱(chēng)作優(yōu)先污染物（priority pollutant），被列入§401.15文件中，于是毒性污染物和優(yōu)先污染物的叫法被逐漸通用。
CWA section 307（a）最初收錄了65種毒性污染物，并且將其分為21種主要工業(yè)類(lèi)別。該清單在隨后被不斷添加，至今已有126種毒性污染物（注：清單原有129種污染物，但017，049，050被隨后刪去）。
1977年，CWA對技術(shù)標準（technology standard）進(jìn)行了調整，旨在：體現對于毒性污染物的權重；厘清以及拓展BAT控制的含義；使對常規污染物的控制達到新的層次，以及對工業(yè)源的預處理項目進(jìn)行了一些調整。該1977年的法案，創(chuàng )造了一個(gè)新的污染物類(lèi)別：非常規污染物，該類(lèi)別（包括氯、氨等）與常規污染物和毒性污染物以作區別。CWA對BAT做了厘清：BAT應包括毒性污染物和非常規污染物，并且將對于毒性污染物的BAT要求時(shí)限延長(cháng)至1984-7-1，并且給予新列的毒性污染物三年的達標期限，時(shí)限節點(diǎn)與非常規污染物的BAT要求時(shí)限相同為1987-7-1。此外，對于在第一輪許可期被BPT和BAT所控制的常規污染物，自此啟用新的控制標準：最佳常規污染物控制技術(shù)BCT（Best Conventional Pollutant Control Technology）。CWA也為其設立了期限：1984-7-1。BCT并非補充性的績(jì)效標準，而是對BAT對于常規污染物控制的完全取代。
最后，與其他的改變一起，CWA也授權EPA允許地區性的預處理項目（pretreatment programs）并且要求被授權的州依照地區性的情況對項目進(jìn)行修改。
1977年的CWA同時(shí)也關(guān)注到，基于技術(shù)的限值并不能完全滿(mǎn)足控制毒性物質(zhì)在受納水體中的含量的需求。因此，為實(shí)現這項要求，對基于技術(shù)的限值體系進(jìn)行補充，EPA在1984年二月開(kāi)始形成一項全國政策（national policy）通過(guò)水質(zhì)控制措施達到對毒性物質(zhì)的控制。1987年2月4日，國會(huì )以水質(zhì)法案1987 WQA對清潔水法案CWA進(jìn)行修訂，其給出了達到國家水質(zhì)標準之目標的戰略（strategy），1987 WQA要求所有的州使那些經(jīng)過(guò)基于技術(shù)的控制手段（after technology-based control）后還不能達到水質(zhì)要求的水體必須達標。因此各州必須開(kāi)始制定各自的達標戰略，以降低點(diǎn)源和非點(diǎn)源的毒性物質(zhì)。
1987 WQA法案再次延長(cháng)了基于BAT和BCT制定的限值的達標時(shí)間。新的截止日期被定為1989-3-31。除此之外，該法案還就工業(yè)和市政的雨水排放者（stormwater discharger）的NPDES許可的建立了一個(gè)新的時(shí)間表。要求上述排污者必須達到BAT和BCT的同等標準。
市政雨污分離系統（Municipal separate storm sewer systems， MS4s）被規定必要以實(shí)現對于污染物的排放在最大程度上的控制（maximum extent practicable， MEP）?？刂拼胧┻€涉及管理措施、控制技術(shù)和系統的設計，以及工程手段等。管理者認為這一系列舉措有助于相關(guān)污染物的控制。1987 WQA還要求EPA對污泥中的毒性物質(zhì)進(jìn)行識別，以及建立相關(guān)的數量限值。
在法案之中，還包括了一個(gè)防止（水質(zhì)）退化的法律要求，該要求對允許對現有生效的DPDES許可進(jìn)行排放限值、標準或條件放寬調整的情況作了規定。
終趨于穩定
交通行業(yè)，先行者Fisker 2013年宣布倒閉了，而特斯拉的市場(chǎng)表現有目共睹?？稍偕茉搭I(lǐng)域，Solyndra和成百上千的太陽(yáng)能企業(yè)被淘汰了，而SolarCity在獲得4億5千萬(wàn)美元投資后穩步的擴張著(zhù)，SunPower也進(jìn)入了利潤健康增長(cháng)的階段。這是殘酷但典型的產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)勝劣汰后，整個(gè)行業(yè)變得更加的強大和健康。財務(wù)數據顯示，清潔技術(shù)的行業(yè)年度增長(cháng)率仍然保持在10%以上。全球風(fēng)能裝機量，自2006年以來(lái)每年平均增長(cháng)率為25%，用于促進(jìn)清潔技術(shù)的商業(yè)化投資在全球范圍內從2005年到300億美元增長(cháng)到2012年的1600億美元，并將在2020年達到5000億美元。
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