《2013中國環(huán)境狀況公報》展示的水環(huán)境現狀是：全國地表水總體輕度污染，其中黃河、淮河、海河、遼河、松花江五大水系水質(zhì)污染，全國4778個(gè)地下水監測點(diǎn)中，約六成水質(zhì)較差和極差。國控重點(diǎn)湖泊中，水質(zhì)為污染級的占39.3%。31個(gè)大型淡水湖泊中，17個(gè)為中度污染或輕度污染，白洋淀、陽(yáng)澄湖、鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、鏡泊湖赫然在列，滇池水質(zhì)重度污染。
有關(guān)專(zhuān)家認為，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的持續治理，雖然大江大河水環(huán)境質(zhì)量持續改善，但目前仍有近1/10的地表水國控斷面水質(zhì)低于五類(lèi)，不少流經(jīng)城鎮的河流溝渠黑臭，一些飲用水水源存在安全隱患，一些地區城鎮居民飲用水污染問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。
近年來(lái)，國家對于水污染治理的投入不可謂不大，僅“十二五”期間，全國重點(diǎn)流域水污染防治投入就將達5000億元，年均1000億元。然而，治理成效仍不容樂(lè )觀(guān)。面對水污染治理的嚴峻形勢，是不是解決了污水超標排放的問(wèn)題就能夠解決水污染問(wèn)題？地表水體水量對水質(zhì)有什么影響？更廣義的層面，區域生態(tài)對水質(zhì)又會(huì )產(chǎn)生怎樣的影響？當前亟待解決的問(wèn)題是什么？
在《水污染防治行動(dòng)計劃》發(fā)布倒計時(shí)之際，記者對水污染治理問(wèn)題進(jìn)行了調查采訪(fǎng)。
排放應與水環(huán)境質(zhì)量掛鉤
排放標準是第一道紅線(xiàn)，但不是水質(zhì)良好的充分條件，排污許可證制度勢在必行。
“超過(guò)標準，就越過(guò)了法律的紅線(xiàn)”，在很多地方，這一觀(guān)念并未樹(shù)立起來(lái)。
據專(zhuān)家介紹，就水污染物排放標準來(lái)說(shuō)，我國與發(fā)達國家基本一致，已經(jīng)十分嚴格了。但是，問(wèn)題主要出在執行上。在很多地方，水污染物排放標準的執行狀況并不樂(lè )觀(guān)。
記者在陜西省榆林地區開(kāi)展暗訪(fǎng)調查時(shí)發(fā)現，由于規劃設計不合理、處理能力不足等原因，當地一座污水處理廠(chǎng)將處理后的中水和超標污水混合排放，導致經(jīng)過(guò)污水處理廠(chǎng)處理后排放的仍是污水。
此外，在陜西省2013年的一次城鎮生活污水處理廠(chǎng)排放情況專(zhuān)項執法檢查中，全省105家污水處理廠(chǎng)現場(chǎng)取樣送檢結果顯示，超標排放的有57家。
記者在廣東省東莞市對電鍍企業(yè)污染狀況進(jìn)行的暗訪(fǎng)調查結果更加不容樂(lè )觀(guān)。當地一條穿城而過(guò)的河涌，長(cháng)年接納各種污水，多年來(lái)一直是條黑臭河。依河而建的電鍍企業(yè)無(wú)組織排放的廢液直接進(jìn)入河涌。記者現場(chǎng)采集的河涌水樣中，總銅、總鎳、總鉻等行業(yè)污染物均已超過(guò)排放標準。而當地專(zhuān)門(mén)處理電鍍廢水的污水處理廠(chǎng)也被地方環(huán)保部門(mén)檢測出超標排放問(wèn)題。
根據江蘇省環(huán)保廳公布的“2013年度961家重點(diǎn)監控企業(yè)環(huán)保信用評價(jià)結果”，在列入黑名單的18家企業(yè)中，10家為污水處理廠(chǎng)。而從環(huán)境保護部相關(guān)部門(mén)的數據來(lái)看，全國每年有超過(guò)千家的污水處理廠(chǎng)超標排放，2014年第一季度就有數百家之多；從污水處理廠(chǎng)超標的污染物種類(lèi)來(lái)看，從2012年至今，糞大腸桿菌、氨氮和總磷是主要污染物。
“環(huán)境標準是環(huán)境保護工作的重要準繩，環(huán)境保護工作開(kāi)展得好壞，是通過(guò)對環(huán)境標準的執行情況來(lái)衡量的。”中國工程院院士孟偉對記者表示，目前，社會(huì )各界對標準作為法律、法規的嚴肅性、權威性認識還不到位，還未充分意識到“超過(guò)了標準，就踏了法律的紅線(xiàn)”，而導致這一現象普遍存在的根本原因，就是“守法成本高，違法成本低”。具體表現就是大量超標排放的行為沒(méi)有被追究。
有關(guān)資料顯示，重點(diǎn)行業(yè)超標排放對周邊水體造成的污染更為嚴重。根據浙江省有關(guān)部門(mén)2013年公布的數據，當地印染企業(yè)污水排放超標嚴重。2013年上半年，超標排放的印染企業(yè)數量超過(guò)400家，占全省超標排放企業(yè)總數的90%以上。浙江省最集中的兩個(gè)紡織工業(yè)園區——紹興縣濱海工業(yè)區和杭州市蕭山區臨江工業(yè)園的污水最終都匯入杭州灣。根據《2011年中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》，我國9個(gè)重要海灣中，杭州灣水質(zhì)極差，全部屬于劣四類(lèi)海水?！?012年浙江省環(huán)境狀況公報》中也將杭州灣列為“劣四類(lèi)水質(zhì)”、“水體處于嚴重富營(yíng)養化狀態(tài)”。
“不缺技術(shù)缺良心，不缺標準缺執行，不缺口號缺機制。”環(huán)境保護部科技標準司司長(cháng)熊躍輝曾如此概括當前的環(huán)境污染問(wèn)題。據一份調查報告披露，截至2014年年初，國內多個(gè)地區尚未全面執行水污染物排放新標準。在染整產(chǎn)業(yè)高度集中的浙江、江蘇、廣東、福建和山東5省中，只有浙江和福建兩省較為嚴格地執行了新標準，廣東、江蘇、山東3省未完全實(shí)施新標準。
沒(méi)有標準，農業(yè)面源污染難以控制
記者了解到，在水污染防治工作中，除了有排放標準約束的點(diǎn)源之外，目前尚無(wú)排放標準衡量的面源污染則更加難以控制。農業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等均屬此類(lèi)。根據第一次全國污染源普查公報，2007年全國農業(yè)源的化學(xué)需氧量排放量達到1320萬(wàn)噸，占全國排放總量的43.7%，農業(yè)源總氮、總磷分別為270萬(wàn)噸和28萬(wàn)噸，占全國排放總量的57.2%和67.4%。
而隨著(zhù)種植業(yè)、畜牧業(yè)和水產(chǎn)養殖業(yè)的集約化程度不斷提高，客觀(guān)上帶來(lái)了化肥、農藥、農膜等農用外部投入品使用量的增長(cháng)以及畜禽糞便、秸稈等農業(yè)廢棄物的增加。同時(shí)，由于城鄉發(fā)展不平衡，農村公共衛生基礎設施長(cháng)期滯后，日益增多的農村生活垃圾、生活廢水不能得到及時(shí)、有效處理。這些問(wèn)題都給農村生態(tài)、農業(yè)生產(chǎn)、農民生活帶來(lái)了負面影響。研究結果表明，在中國水體污染嚴重的流域，農村畜禽養殖和城鄉接合部的生活排污是造成水體氮、磷富營(yíng)養化的主要原因，其貢獻率大大超過(guò)來(lái)自城市生活污水的點(diǎn)源污染和工業(yè)的點(diǎn)源污染。
化肥、農藥的過(guò)度使用，則是造成水體污染的另一要素。一項由“三農”問(wèn)題專(zhuān)家溫鐵軍主持的研究表明，中國每年因不合理施肥造成1000多萬(wàn)噸的氮素流失到農田之外，過(guò)量使用氮肥還對農業(yè)環(huán)境造成立體交叉的污染。
2007年與2008年，太湖兩度暴發(fā)的藍藻事件，一度被視為工業(yè)污染之禍，但溫鐵軍主持的這項研究引用多名農業(yè)專(zhuān)家的實(shí)驗報告，認為此類(lèi)污染事件中，氮肥是元兇之一。“農田地表水占太湖氮總輸入量的1/4。”中科院院士、中科院南京土壤研究所研究員朱兆良表示，太湖藍藻暴發(fā)的內因就是磷氮含量過(guò)高，湖水富營(yíng)養化。
在漁業(yè)區，多數湖泊水體中的氨氮與網(wǎng)箱養殖關(guān)系密切。記者在部分地區調查發(fā)現，網(wǎng)箱養殖區域的氨氮平均含量要明顯高于非養殖區。養殖戶(hù)為了提高水產(chǎn)品生長(cháng)速度，往往投放過(guò)量的餌料，加上魚(yú)類(lèi)糞便等因素，很容易造成局部富營(yíng)養化。
畜禽養殖已經(jīng)成為化學(xué)需氧量和氨氮排放的重要來(lái)源。環(huán)境保護部和農業(yè)部公布的相關(guān)數據顯示，2010年，全國畜禽養殖業(yè)的化學(xué)需氧量和氨氮排放量分別達到1184萬(wàn)噸和65萬(wàn)噸，占全國排放總量的比例分別為45%和25%，占農業(yè)源的95%、79%。
因化肥、農藥過(guò)度使用而造成的面源污染雖然沒(méi)有準確的統計，但根據中國土壤學(xué)會(huì )副理事長(cháng)、中國農業(yè)科學(xué)院研究員張維理提供的數據，我國農藥使用量達130萬(wàn)噸，是世界平均水平的2.5倍。一位省級農業(yè)監測站站長(cháng)告訴記者，目前，農藥和化肥的實(shí)際利用率不到30%，其余70%以上都進(jìn)入環(huán)境了。據云南農業(yè)大學(xué)測算，每年大量使用的農藥僅有0.1%左右可以作用于目標病蟲(chóng)害，99.9%的農藥則進(jìn)入生態(tài)系統，造成環(huán)境污染。
記者在山東濟寧地區調查采訪(fǎng)時(shí)了解到，當地多個(gè)重點(diǎn)監控的河流斷面在線(xiàn)監測顯示，在雨季到來(lái)初期，化學(xué)需氧量會(huì )出現明顯波動(dòng)，現場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現，這些斷面所處的河流均匯入了大量山洪，在水土流失的同時(shí)，農田施用的化肥也隨之而來(lái)。而河湖中氨氮的變化則與水體周邊畜禽、水產(chǎn)養殖活動(dòng)密切相關(guān)。
有關(guān)專(zhuān)家指出，在農業(yè)面源污染不斷加劇，其所帶來(lái)的污染貢獻越來(lái)越大的形勢面前，迄今為止，除了環(huán)境保護部與農業(yè)部印發(fā)的《全國畜禽養殖污染防治“十二五”規劃》之外，尚無(wú)關(guān)于控制施用化肥與農藥的詳細規定，而畜禽糞便綜合利用生產(chǎn)有機肥的國家標準也尚未明確，影響了其污染防治進(jìn)程。農業(yè)面源污染控制還有很長(cháng)的路要走。
必須建立污染物排放標準和排污許可證制度雙重約束
即便某條河流流域內所有的排污企業(yè)均能夠滿(mǎn)足國家標準、甚至滿(mǎn)足地方標準，河流水質(zhì)就一定能達標嗎？不一定。
“這要看相關(guān)的環(huán)境容量。”一位長(cháng)期從事水污染防治工作的專(zhuān)家表示，假如河流上下游排污總量過(guò)大，超過(guò)了河流自?xún)裟芰?，即便每個(gè)排污口排放濃度都達標，河流的水質(zhì)也無(wú)法保障，富營(yíng)養化、黑臭等現象就是因為大量的污染物長(cháng)期累積的結果。
就目前國內外水質(zhì)保障的經(jīng)驗來(lái)看，更為有針對性的手段是排污許可證制度。“其優(yōu)點(diǎn)在于，即便企業(yè)滿(mǎn)足了相關(guān)排放標準，但如果影響到水質(zhì)，可以利用排污許可證進(jìn)一步收緊其排放限值。”環(huán)境保護部污染防治司一位官員告訴記者，比如，如果某條河流沿岸有5家企業(yè)，河流水質(zhì)是劣Ⅴ類(lèi)，主要污染物是總氮、總磷；為了改善河流水質(zhì)，可以通過(guò)排污許可證制度，靈活控制總磷、總氮排放大戶(hù)，在達標的基礎上進(jìn)一步收嚴。“一廠(chǎng)一策”，同一區域，根據環(huán)境改善的需要，允許對不同類(lèi)型的排污企業(yè)實(shí)施不同標準。
“這是國際通行的一項環(huán)境管理基本制度。”環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)兼總工程師王金南介紹說(shuō)，目前，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯以及我國的香港、臺灣地區等均已對水污染物排放行為實(shí)行許可證管理。
“但是，就目前實(shí)際情況而言，排污許可證發(fā)放工作進(jìn)展緩慢。”王金南同時(shí)表示，企業(yè)對排污許可證不夠重視，其作用和影響有限；許可證實(shí)施尚未對區域水環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮直接作用。環(huán)境保護部相關(guān)調查報告指出，有的地方把發(fā)放許可證作為應付環(huán)保部門(mén)檢查的擺設，有的地方只管發(fā)證，把證后管理拋到一邊，有的地方甚至僅把這一制度作為一項權宜之計。
日前剛剛發(fā)布的《排污許可證管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》有望改變這一狀態(tài)。其中明確規定，排污許可證的許可事項包括允許排污單位排放污染物的種類(lèi)、濃度和總量，規定其排放方式、排放時(shí)間、排放去向，并載明對排污單位的環(huán)境管理要求；省、市、縣級環(huán)境保護主管部門(mén)可以根據本行政區域環(huán)境質(zhì)量改善要求、環(huán)境管理需求、排污單位對環(huán)境影響的程度以及特征污染物排放情況，擴大重點(diǎn)排污單位范圍；環(huán)境質(zhì)量不達標的地區，當地環(huán)境保護主管部門(mén)可以報經(jīng)當地人民政府批準后，對轄區內的排污單位實(shí)施更加嚴格的污染物排放濃度限值和污染物年許可排放量，并納入排污許可證管理。
從上述規定可以看出，在對排污許可證的管理措施中，地方環(huán)境質(zhì)量是重要因素之一。根據環(huán)境質(zhì)量改善需求，可以對排污單位實(shí)施環(huán)境標準中的特別排放限值，甚至更加嚴格的限值；特別是年許可排入量概念的使用，對環(huán)境質(zhì)量改善來(lái)說(shuō)，是手段上的一大革新。
“在污染物排放標準和排污許可證制度雙重約束下，基于水環(huán)境改善目的的污染治理，針對性大大加強，效果將更加顯著(zhù)。”上述官員向記者表示。
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