常委會(huì )委員和人大代表視察北運河水系兩岸污水直排情況
北運河水系，市人大自2008年起連續重點(diǎn)督辦治理的對象，曾因水質(zhì)改善讓沿岸居民欣喜不已。但剛剛結束的市十四屆人大常委會(huì )第23次會(huì )議傳來(lái)令人揪心的消息：2010年至今，北運河主要污染物指標逐年上升，其中COD（化學(xué)需氧量）、BOD（生化需氧量）分別上升30%和52%。市人大再次為北京水環(huán)境敲響警鐘，以北運河為代表，本市水資源、水環(huán)境和水生態(tài)形勢仍然嚴峻。
從5月起，檢查組對本市《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《北京市水污染防治條例》、《北京市河湖保護管理條例》實(shí)施情況進(jìn)行檢查，圍繞治污、資源化兩大目標和體制機制改革關(guān)鍵問(wèn)題，對照四部法律法規和國務(wù)院“水十條”要求認真檢查。
北運河作為本市人口最集中、產(chǎn)業(yè)最聚集、城市化水平最高的流域，仍是本次市人大執法檢查的重點(diǎn)。市人大為什么要緊抓北運河不放？發(fā)源于燕山南麓昌平區居庸關(guān)的溫榆河，到通州北關(guān)閘以下改稱(chēng)北運河，全流域覆蓋延慶、懷柔、昌平、海淀、朝陽(yáng)、順義、通州，是北京五大水系中唯一常年有水的河流。北運河水系共有通惠河、清河等13條一級支流，總長(cháng)度達300公里，流域面積4423平方公里。作為北京市最重要的排水河道，北運河水系承擔著(zhù)中心城區90％的排水任務(wù)。
檢查中，代表們沿北運河支流小中河實(shí)地查看，這條主要流經(jīng)順義農村地區的河道原本開(kāi)發(fā)強度不大，污水處理設施還停留在過(guò)去郊區農村的水平，但流經(jīng)的馬坡、南法信、仁和等順義新城周邊地區，聚集了大量外來(lái)人口，用水量和排污量早已不是傳統的農村概念。代表們了解到，因缺少污水收集處理設施，新城周邊3公里河道兩岸出現了21個(gè)常年有水的污水直排口，大量生活污水只能通過(guò)既有排洪明渠以雨污合流的形式直排進(jìn)入小中河，再加上養殖企業(yè)和工業(yè)大院直排污水，日排污量約2.78萬(wàn)立方米。
城鄉結合部污水直排，小中河不是孤例。已經(jīng)建成投用的清河再生水廠(chǎng)是目前國內處理規模最大的高品質(zhì)再生水廠(chǎng)，周邊小區、高校人口快速增長(cháng)，產(chǎn)生的污水量遠遠超出預期設計，每天55萬(wàn)立方米處理能力早已飽和，高峰時(shí)段大量污水只能直接排入清河。
半年來(lái)，檢查組組織常委會(huì )委員和人大代表80人次，到朝陽(yáng)、通州等9區縣開(kāi)展實(shí)地調研檢查20余次；對京原路68號院排污、六里屯垃圾填埋場(chǎng)污水處置等10余個(gè)案例進(jìn)行深入解析；圍繞管網(wǎng)建設、城鄉結合部治污等重點(diǎn)專(zhuān)題開(kāi)展研討；廣泛聽(tīng)取政府部門(mén)、區縣街鄉、專(zhuān)業(yè)單位、普通群眾、專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)；委托7個(gè)區縣人大同步執法檢查；責成相關(guān)部門(mén)自查并書(shū)面報告情況，最終總結出了當前本市水環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題集中體現的六大方面：
一是污水直排量大。全市夏季日直排污水量仍約100萬(wàn)立方米。
二是城鄉結合部黑臭水體集中，占城六區水環(huán)境的90%。壩河下游、常營(yíng)中心溝等人口密集區的河流黑臭依舊。
三是河湖水質(zhì)較差。劣五類(lèi)水質(zhì)河流占監測長(cháng)度的45.8%，湖泊占監測水面的40%。不僅北運河水質(zhì)逐年下降，清河、涼水河、通惠河等主要河流總體水質(zhì)均為五類(lèi)或劣五類(lèi)水平。
四是地下水污染堪憂(yōu)。全市淺層地下水四類(lèi)、五類(lèi)水質(zhì)占平原面積50%，深層地下水四、五類(lèi)水質(zhì)占監測面積20%，東南部匯水末端受地表污水下滲影響大。
五是雨污合流比重高。全市排水管道9147公里，其中雨污合流管道占24%，城六區合流管道882公里，初期雨水的主要污染物排放量占總排放量的19%。
六是污泥無(wú)害化處理率低，僅為23%左右。規劃的15座污泥處理設施建設進(jìn)展緩慢，10座還尚未開(kāi)工，污泥資源化利用無(wú)出路。
這六大問(wèn)題，再次敲響了北京水環(huán)境質(zhì)量的警鐘。
人大督辦水污染治理回眸
2008年
市人大常委會(huì )主任杜德印重點(diǎn)督辦“北運河水系治理”代表建議
2009年
市人代會(huì )5個(gè)代表團、83人次代表提出“推進(jìn)北運河水系綜合治理，實(shí)現污水防治資源化”議案交市政府辦理
2010年
市人大常委會(huì )聽(tīng)取和審議北運河治理專(zhuān)項工作報告
2011年
市人代會(huì )5個(gè)代表團、153人次代表提出“推進(jìn)潮白河流域綜合治理”議案交市政府辦理
2012年
市人大常委會(huì )聽(tīng)取和審議潮白河流域水系和北運河流域水系綜合治理專(zhuān)項工作報告
2013年
市人大常委會(huì )副主任柳紀綱重點(diǎn)督辦“北運河流域水系水污染治理”代表建議
2014年
市人代會(huì )3個(gè)代表團、85人次代表提出“推進(jìn)流域水系綜合治理，提高水環(huán)境質(zhì)量”議案交市政府辦理
2015年
水污染防治“兩法兩條例”執法檢查
市政府治水最新規劃
2017年
中心城和新城建成區消除黑臭水體
2019年
中心城、新城、建制鎮污水處理率分別達到98%、93%和83%
2020年
污泥100%無(wú)害化處理，水環(huán)境得到階段性改善
2030年
水環(huán)境總體改善、水生態(tài)初步恢復
政府回應
2017年消滅城鄉結合部一千個(gè)排污口
前些年北運河“治理趕不上污染”的情況是否還會(huì )重現？隨著(zhù)發(fā)展觀(guān)念從“聚集資源求增長(cháng)”向“疏解功能謀發(fā)展”的轉變，非首都功能疏解和人口規模調控力度不斷加大，市政府按照“治河先治污”原則重新謀劃水環(huán)境治理，2013年出臺了《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動(dòng)方案》，集中力量補足短板，加快污水處理設施建設及中小河道治理。方案明確提出，通過(guò)三年的努力，全市污水處理率要達到90%，污泥基本實(shí)現無(wú)害化處理。
《三年行動(dòng)方案》計劃新建和改建62座再生水廠(chǎng)。截至9月，清河第二、槐房、定福莊、高安屯等城區再生水廠(chǎng)均已開(kāi)工建設，豐臺河西、順義趙全營(yíng)等34個(gè)項目建成投入運行；共新增污水處理能力69萬(wàn)立方米/日，再生水生產(chǎn)能力142萬(wàn)立方米/日。
方案確定的新建改造1290公里污水管線(xiàn)，已完成1106公里，在建184公里；再生水管線(xiàn)484公里建設任務(wù)中，已完成399.3公里，在建61公里?！度晷袆?dòng)方案》確定的15座污泥無(wú)害化處置項目中，已建成1座，在建4座，立項未開(kāi)工7座，其余3座正在加緊辦理項目前期和開(kāi)工手續。
在方案落實(shí)中，中心城區污水處理實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)制度，由北京排水集團承擔中心城區污水處理和再生水利用設施的投資、建設和運營(yíng)；郊區按照“企業(yè)建廠(chǎng)、政府配網(wǎng)”原則，招標確定若干家國有和民營(yíng)企業(yè)作為投資建設運營(yíng)主體。
本市還嘗試吸引社會(huì )資本投入生態(tài)治河，以清河和涼水河為試點(diǎn)，委托北京水務(wù)投資中心、北控水務(wù)集團分別承擔清河、涼水河綜合治理項目的投資、建設、養護工作，完成清河、涼水河城區段清淤及綠化，取得階段性成效。
根據市政府最新規劃，通過(guò)研究制定實(shí)施中心城城鄉結合部污水治理規劃實(shí)施意見(jiàn)和《新三年治污行動(dòng)計劃》，預計到2017年，在城鄉結合部解決128個(gè)保留村和難以拆遷村莊、1000個(gè)排污口、13個(gè)保障房項目的污水收集與處理問(wèn)題。完成污水管線(xiàn)、截污管道和內外連通工程及小型污水處理站等4大類(lèi)419項建設任務(wù)，解決700個(gè)村莊的治污問(wèn)題，將農村地區納入治理系統，屆時(shí)中心城和新城建成區可消除黑臭水體。
管網(wǎng) 治理標準 城鄉結合部 監管體系
污水治理亟須補齊四大短板
“從今年起共投資162億元，用七年時(shí)間讓承擔全市90%排水任務(wù)的北運河水系還清。到2015年，基本形成北運河流域城鄉一體化的水資源保護、調度、循環(huán)利用的新格局，使全流域實(shí)現水源安全、供水安全、水環(huán)境安全和迎汛安全，真正把北京建設成一個(gè)宜居城市。”
這是2009年市政府辦理“推進(jìn)北運河水系綜合治理，實(shí)現污水防治資源化”議案時(shí)做出的承諾。但令人深思的是，時(shí)至今日，北運河為什么呈現出“治理趕不上污染”的尷尬狀況？市人大常委會(huì )認為，管網(wǎng)建設滯后、農村城鄉結合部治理難度大、處理標準低、監督管理分散是造成承諾難以?xún)冬F的四個(gè)主要原因。
城鄉結合部?jì)H三成污水進(jìn)管網(wǎng)
“按現有計劃，即使污水處理廠(chǎng)全部投產(chǎn)，根治污水直排仍有難度，因為管線(xiàn)缺口更大。”檢查組負責人坦言。
市人大在檢查中發(fā)現，目前污水管網(wǎng)收集率存在巨大的區域差距。中心城建成區污水收集率高達99%，而城鄉結合部只有33%，海淀山后和豐臺河西更低，11個(gè)新城規劃區污水收集率58%，剩余農村地區實(shí)際僅有20%左右。
斷頭管也嚴重妨礙管網(wǎng)效率。中心城城鄉結合部干線(xiàn)有15處約15公里的斷頭管，次干線(xiàn)、支線(xiàn)和沿河截污管線(xiàn)斷頭問(wèn)題更突出。溫榆河大道、首都機場(chǎng)二通道、京良路等污水管無(wú)下游，2014年竣工的13個(gè)市級保障房項目管網(wǎng)無(wú)出路。
新建小區污水收集缺少“最后一公里”支戶(hù)管，開(kāi)發(fā)企業(yè)、區縣、相關(guān)部門(mén)相互推諉建設責任。朝陽(yáng)區新建小區管網(wǎng)覆蓋率不足40%，約180萬(wàn)人生活污水進(jìn)不了支戶(hù)管。石景山區京原路68號院保障房項目，1萬(wàn)人每天約1000立方米污水直排蓮石湖。
中心城城鄉結合部人口是規劃控制目標的十倍
執法檢查報告反映，中心城的城鄉結合部地區，過(guò)去的污水處理規劃設計是服務(wù)40萬(wàn)人，實(shí)際上來(lái)了超過(guò)400萬(wàn)人。從城鄉結合部到邊遠山區的廣大農村是污水治理的短板區域，特別是城鄉結合部地區難度最大。這些地區人員構成復雜，違章建筑多，都處在拆遷、半拆和待拆的不確定狀態(tài)，常常是一個(gè)村的實(shí)際人口和建設規模比一個(gè)建制鎮還大，污水處理等基礎設施長(cháng)期滯后。
在更廣大農村地區，據市水務(wù)局提供的數據，僅有681個(gè)村建了1040座污水處理設施，覆蓋率不足20%。實(shí)際檢查中又發(fā)現，這些設施或是選擇了不適宜的技術(shù)，或是缺乏專(zhuān)業(yè)管理，或是沒(méi)有運行經(jīng)費，建成運行的不多，運行合格的更少。
仍以北運河為例，執法檢查報告指出，水系河道周邊村、水源地村、民俗旅游村和養殖村排污亟待治理，北運河污染物1/3來(lái)自?xún)砂洞迩f。占地表水源保護區和地下水源防護補給區70%的村莊沒(méi)有污水處理設施。市級民俗旅游村35%沒(méi)有治污設施，其他民俗村和分散接待戶(hù)比重更低。
檢查發(fā)現，農業(yè)面源污水及畜禽養殖污水的主要污染物排放量占總排放量的28%，通州區沿河一千米范圍27個(gè)養殖場(chǎng)污水直排污染河道。作為鄉村集體經(jīng)濟命脈的工業(yè)大院，發(fā)展層次低，房屋土地自由租賃，企業(yè)準入標準不嚴，處理污水沒(méi)有設施，出租方和承租方利益一致，“內外”聯(lián)手消極治污。代表檢查所到的通州潞城鎮七級村，一個(gè)村就聚集百余家印染、制藥、食品等污染企業(yè)，每天大量污水直排村內河道，匯入北運河。
處理標準低限制污水資源化
“現有污水處理廠(chǎng)的處理標準比較低，只有四類(lèi)、五類(lèi)，回補河道之后與直排的污水疊加，導致全市主要河湖水質(zhì)長(cháng)期處于五類(lèi)和劣五類(lèi)水平，黑臭異味自然無(wú)法避免。”執法檢查報告建議，盡快提高本市污水處理標準，使污水真正變成資源。
檢查發(fā)現，目前消費者和生產(chǎn)者對再生水使用積極性都不高，居民和農業(yè)生產(chǎn)者顧慮的是再生水的異味、二次污染等不確定因素，處理企業(yè)擔心的是標準提高使成本大幅增加，造成目前77%的再生水只能用于回補河道和放入灌渠流向下游，工業(yè)、市政用量?jì)H占21%和2%。檢查建議，政府必須盡快研究明確再生水的標準和利用定位，污水資源化是北京水環(huán)境治理的頭等大事。
監管分散源頭治理薄弱
有代表在執法檢查中提出，“河里的污染來(lái)自岸上，水污染是社會(huì )循環(huán)影響水的自然循環(huán)而產(chǎn)生的問(wèn)題，污染源頭涉及經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的方方面面，單靠一個(gè)水務(wù)部門(mén)背不動(dòng)全部治理任務(wù)，需要加強源頭治理和統籌協(xié)調。”
執法檢查報告認為，當前的水環(huán)境治理工作仍存在統籌不足問(wèn)題，重末端治理、源頭減排招數不多，重工程建設、管理組織力度不足。流域治理方面，管理機構有心無(wú)力，體制有名無(wú)實(shí)，上下游缺乏實(shí)施中的聯(lián)動(dòng)。城鄉統籌方面，重視農村不足。
多個(gè)涉水行政執法主體工作協(xié)調力度小，缺少有效的綜合執法體制。小區排污監管責任不清，環(huán)保沒(méi)有制度性硬約束措施，環(huán)評難坐實(shí)。環(huán)保驗收滯后于房屋交付，違法排污處罰對象不明確，“三同時(shí)”制度難落實(shí)。醫療污水和垃圾滲濾液等特殊污染源缺少針對性約束制度，污水外包處理缺少對受托企業(yè)的延伸監管。
人大建議
深化污水治理體制機制改革
如何保證新規劃有效落實(shí)？市人大常委會(huì )就執法檢查提出審議意見(jiàn)：堅持法治思維、改革精神和綠色發(fā)展理念，按照市管管網(wǎng)、區管水廠(chǎng)、提高標準、開(kāi)放市場(chǎng)的改革思路，統籌考慮首都水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的實(shí)際需求，實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用，增強治污的系統性、整體性、協(xié)同性，建設管理并重、治理保護并舉，實(shí)現水環(huán)境持續好轉，為建設國際一流的和諧宜居之都提供有力支撐。
處理標準提高至地表水三類(lèi)
人大建議一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，是逐步將污水處理標準提高至北京市地方標準A類(lèi)即地表水三類(lèi)水平。一位常委會(huì )委員在審議中說(shuō)，這是個(gè)很高的標準，意味著(zhù)可以直接下水游泳，當然人大追求的目標不是“游泳”，而是“有用”。這個(gè)標準比目前清河再生水廠(chǎng)的處理標準還要高，如果在全市普遍實(shí)施，可以說(shuō)，北京的污水處理廠(chǎng)等于全部升級成為再生水廠(chǎng)，污水資源化就真正落到了實(shí)處。
在提高處理標準的同時(shí)，人大建議，轉變以處理率為單一標準的治污效果評價(jià)方式，制定相應的規劃、政策、制度、措施等保障體系，根據再生水的最終用途和使用結構，從戰略層面推進(jìn)污水的資源化利用。
推動(dòng)污水管網(wǎng)處理廠(chǎng)分離
人大建議中明確提出，改革是打破當前污水治理工作中固有的不合理利益格局的最終辦法。深化污水治理體制機制改革，要按照政府抓網(wǎng)、區管水廠(chǎng)、管辦分開(kāi)、廠(chǎng)交市場(chǎng)的方向，推進(jìn)骨干網(wǎng)廠(chǎng)分離改革。
政府擔負起管網(wǎng)建設職責，強化統籌，合理分工，明確市區兩級政府的管網(wǎng)建管責任。通過(guò)逐步放開(kāi)市場(chǎng)，以政府購買(mǎi)服務(wù)等形式，實(shí)現污水處理廠(chǎng)市場(chǎng)化運行，通過(guò)深度競爭打破既定利益格局，給企業(yè)更多自主經(jīng)營(yíng)權，有效推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同時(shí)要利用好價(jià)格調節工具。堅持“誰(shuí)排污誰(shuí)付費，誰(shuí)多排誰(shuí)多交”原則，適時(shí)提高居民污水處理費征收標準，使其有效覆蓋處理成本。
堅持城鄉治污一盤(pán)棋
市人大建議，在加強城鄉結合部治污力度方面分類(lèi)施策，對近期城市化的區域，加快管網(wǎng)建設；計劃保留的村莊，納入市政規劃，建設永久性治污設施；待拆、難拆的區域，建設臨時(shí)性治污設施。
繼續以北運河等河流周邊村、水源地村、民俗旅游村和養殖村為重點(diǎn)，制定農村地區污水治理規劃和政策，因地制宜選擇適用技術(shù)和多元化處理模式。農村污水處理設施納入城市基礎設施建設管理體制，制定運維管理辦法，市區兩級財政按比例分擔運營(yíng)經(jīng)費，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理。制定工作計劃，確定時(shí)間表，建設沿河截污管線(xiàn)，限期做好污水直排口集中整治。
對現有處理廠(chǎng)擴規增容，短期內難以接入大型治污系統或接入成本過(guò)高的地區，新建小型廠(chǎng)站作為補充，進(jìn)行分散治理。啟動(dòng)工業(yè)大院治污，取締不符合產(chǎn)業(yè)政策的污染項目，對環(huán)保設施差的企業(yè)，實(shí)施清潔化改造，探索在線(xiàn)監控辦法。
完善源頭治理監管體制
“不欠新賬還清舊賬”，這是市人大關(guān)于源頭治污方面建議的目標。在土地開(kāi)發(fā)方面，建議排污管網(wǎng)未覆蓋區域的土地禁止上市或附條件限制上市交易。在房屋交付方面，確立規劃、建設、環(huán)保、水務(wù)和消防部門(mén)聯(lián)合驗收體制，加強小區排污監管，環(huán)保不合格、污水無(wú)出路不予交付許可。
對既有小區的生活污水直排問(wèn)題，明確水務(wù)和環(huán)保監督責任，排查已入住小區的污水排放狀況，明確責任主體，確定解決方案和完成時(shí)限。同時(shí)，完善醫療污水、垃圾滲濾液等特殊污水的針對性監管政策，規范污水處理外包方式，明確各方責任，做好延伸監管。
為有效發(fā)揮治污資金的使用效率，市人大還建議認真做好治污資金的投資效能監察和審計工作。
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