黨的十八大提出“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設放在突出地位；十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，加快生態(tài)文明制度建設；中共中央政治局審議通過(guò)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》指出“生態(tài)文明建設事關(guān)實(shí)現‘兩個(gè)一百年’奮斗目標，事關(guān)中華民族永續發(fā)展，是建設美麗中國的必然要求”，明確了“四個(gè)全面”戰略布局下生態(tài)文明建設的重點(diǎn)任務(wù)、主攻方向。
中央政治局會(huì )議提出，應按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，著(zhù)力破解制約生態(tài)文明建設的體制機制障礙。不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制是全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設的主要障礙。改革不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制，是生態(tài)環(huán)保改革從理念走向實(shí)踐的重要切入點(diǎn)，是為環(huán)境保護主管部門(mén)安裝鋼牙利齒的重要突破口。
推進(jìn)我國的生態(tài)環(huán)保管理體制改革，問(wèn)題諸多，任重道遠。美國生態(tài)環(huán)保管理體制經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，最終形成了完善的生態(tài)環(huán)保管理體制，確保了將美國環(huán)境保護目標充分納入國家各項議程，其成功經(jīng)驗值得中國借鑒。
美國生態(tài)環(huán)保體制改革的特點(diǎn)
首先，生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革是美國環(huán)境保護工作的重要任務(wù)。
一是生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革成為可持續發(fā)展的重要內容。美國總統可持續發(fā)展委員會(huì )于1996年出臺了名為“可持續的美國：未來(lái)繁榮、機會(huì )和健康環(huán)境的共識” 的美國可持續發(fā)展戰略報告。報告認為，為了促進(jìn)未來(lái)的進(jìn)步與發(fā)展，美國必須就環(huán)境保護承擔更多的義務(wù)，這就意味著(zhù)必須對目前的生態(tài)環(huán)境管理體制進(jìn)行改革，建立新的和有效的框架?？梢?jiàn)環(huán)境管理體制改革是美國可持續發(fā)展的重要內容。
二是推進(jìn)生態(tài)環(huán)保體制改革，維持高效運轉，是美國環(huán)保局的重點(diǎn)任務(wù)。美國環(huán)保局新任局長(cháng)麥肯錫上任后在確定的優(yōu)先領(lǐng)域中新增了有關(guān)環(huán)境管理體制改革的內容，以使美國環(huán)保局成為一個(gè)高效運轉的機構?？梢?jiàn)，環(huán)境管理體制改革也是美國環(huán)保局的重點(diǎn)工作。
三是通過(guò)經(jīng)濟手段輔助生態(tài)環(huán)境保護體制改革。美國總統可持續發(fā)展委員會(huì )認為，要更好地解決環(huán)境問(wèn)題，提高現存管理體制的效率，構建基于工作實(shí)際情況的非傳統管理體制非常重要。此外，應通過(guò)稅收與補貼，以及市場(chǎng)刺激手段等因素進(jìn)行改革。為此，經(jīng)濟手段是改革的輔助因素。
其次，美國通過(guò)合理的生態(tài)環(huán)境管理體制，確保環(huán)境保護目標納入國家議程。
美國合理的生態(tài)環(huán)境管理體制，最大限度地確保了環(huán)境保護目標被納入國際政治議程之中。主要體現在以下幾點(diǎn)：
一是美國環(huán)保局具有較高地位。美國環(huán)保局代表聯(lián)邦政府全面負責環(huán)境管理，是各項環(huán)境法案的執行機構，其宗旨是保護人類(lèi)健康與環(huán)境。局長(cháng)由當選總統提名，經(jīng)國會(huì )批準生效。盡管美國環(huán)保局局長(cháng)不是內閣成員，但他可以參加內閣會(huì )議，直接對總統負責，擁有比一般獨立部門(mén)負責人更多的權力，因此強化了環(huán)境保護在國家政治議程中的地位。
二是國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )充分發(fā)揮咨詢(xún)和協(xié)調作用。環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )是根據《美國環(huán)境政策法》設置的，設在美國總統辦公室下，原則上是總統環(huán)境政策方面的顧問(wèn)，也是制定環(huán)境政策的主體。國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )的職能主要有兩項：為總統提供環(huán)境方面的咨詢(xún)意見(jiàn)（咨詢(xún)作用）和協(xié)調行政機關(guān)的有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的活動(dòng)（協(xié)調作用）。設立國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )的目的是使行政部門(mén)的首腦（總統）掌握關(guān)于國家環(huán)境狀況的準確而全面的信息，從而使總統能夠就有關(guān)資源與環(huán)境的事項作出正確的決策。
三是通過(guò)實(shí)施政策環(huán)境影響評價(jià)，將環(huán)境責任轉移到每個(gè)政府機構，確保統一的環(huán)境保護目標。美國其他政府機構在環(huán)境管理中擔任重要角色，這不僅是因為一些部門(mén)負責某方面與環(huán)境保護相關(guān)的管理責任，而且各政府部門(mén)本身也是環(huán)境管理的對象之一，其工作需要符合國家環(huán)境保護的相關(guān)規定，充分考慮對環(huán)境的影響。根據美國《國家環(huán)境政策法》，所有的政府部門(mén)在各自管理職權范圍內的決策都要考慮環(huán)境影響，實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)，并盡力理清各部門(mén)之間的環(huán)境管理責任。這一要求從政策源頭上控制了環(huán)境影響，將環(huán)境保護的責任轉移到每個(gè)政府機構身上。
四是柵欄環(huán)境管理模式與環(huán)境保護中央集權相結合。柵欄環(huán)境執法模式是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局、州和地方環(huán)境保護部門(mén)形成柵欄的水平木板，各級環(huán)境保護部門(mén)所參與的各項計劃和政策形成柵欄的尖樁，通過(guò)各級環(huán)境保護部門(mén)的共同努力，確保全國環(huán)境保護工作的順利開(kāi)展。環(huán)境保護中央集權則是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局在與州、地方環(huán)境保護部門(mén)充分合作的同時(shí)，還保留了監督權和約束權。通過(guò)資金控制，最大限度地促使各級環(huán)境保護部門(mén)切實(shí)為環(huán)境保護工作負責。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，這種體制基本上可以保證環(huán)保標準既能保護公眾健康，又照顧到各方的利益。聯(lián)邦政府與州政府的力量平衡造就了一個(gè)強有力的監管機制。
五是創(chuàng )新環(huán)境執法模式，將合作執法與強制執法相結合。上世紀70~80年代，美國環(huán)保局將執法的重點(diǎn)放在對最嚴重的違法者的懲罰上，實(shí)施強制執法并取得了巨大的成功，但隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展，也引起了企業(yè)與地方政府的不滿(mǎn)，弊端不斷凸顯。在此背景下，美國創(chuàng )新執法模式，提倡環(huán)境領(lǐng)域的合作執法。通過(guò)執法檢查、談判、促進(jìn)守法項目通過(guò)、提起法律訴訟等提高了企業(yè)的守法能力，緩和了環(huán)境執法與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，還得到了地方政府、企業(yè)和公眾的大力支持，確保環(huán)境執法的有效性。
我國深化生態(tài)環(huán)保體制改革的建議
我國生態(tài)環(huán)保管理體制的不合理問(wèn)題，表面上是環(huán)境保護部門(mén)缺乏鐵腕和鋼牙利齒，但究其根本，一是由于法律賦予環(huán)境保護部門(mén)的權力不清晰，橫向上涉及部門(mén)眾多，難以協(xié)調，縱向上權責關(guān)系不合理，難以統一，影響監管的統一性和高效性；二是新《環(huán)境保護法》剛剛落地，依法治理環(huán)境在執行方面還缺乏相關(guān)經(jīng)驗，導致環(huán)境監管的權威性、執行力不足。
根據中共中央政治局會(huì )議精神，深化改革和創(chuàng )新驅動(dòng)是解決當前生態(tài)環(huán)保體制改革的基本動(dòng)力，是切實(shí)把生態(tài)文明建設工作抓緊抓好的關(guān)鍵。這與美國等發(fā)達國家將生態(tài)環(huán)保體制改革作為重要任務(wù)的經(jīng)驗不謀而合。為此，要做好陳吉寧部長(cháng)提出的改革深水區的各項工作，應充分借鑒美國經(jīng)驗，結合我國實(shí)際情況，從以下幾方面入手：
首先，提高環(huán)境保護綜合決策、科學(xué)決策能力，確保生態(tài)環(huán)保的政策統一。
一是充分發(fā)揮環(huán)境咨詢(xún)協(xié)調委員會(huì )職能，強化專(zhuān)家隊伍，確保綜合決策。我國國家環(huán)境咨詢(xún)協(xié)調委員會(huì )，負責向政府提供環(huán)保方面科學(xué)性的決策建議，為政府環(huán)保政策的貫徹和環(huán)保規劃的實(shí)現提供支持，類(lèi)似于美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )的咨詢(xún)職能。建議環(huán)境咨詢(xún)協(xié)調委員會(huì )通過(guò)構建多元化、專(zhuān)業(yè)化的專(zhuān)家隊伍，吸納各部門(mén)、各級政府、企業(yè)、公眾等的意見(jiàn)和建議，在國家有關(guān)資源與環(huán)境的事項決策時(shí)提供重要支持。
二是通過(guò)環(huán)境影響評價(jià)引導各部門(mén)行為，確?？茖W(xué)決策。美國通過(guò)實(shí)施政策環(huán)境影響評價(jià)，將環(huán)境責任轉移到每個(gè)政府機構，確保了各部門(mén)的科學(xué)決策。建議借鑒美國經(jīng)驗，在現階段做好、做實(shí)項目環(huán)評、規劃環(huán)評，引導社會(huì )發(fā)展朝著(zhù)環(huán)境友好型方向前進(jìn)；中遠期，可以考慮將政策環(huán)境影響評價(jià)納入環(huán)評法中，對各部門(mén)的政策、活動(dòng)進(jìn)行政策環(huán)評。
其次，強化新《環(huán)境保護法》的執行力度，剛柔并濟，在恰當時(shí)期將“合作執法”融入“強制執法”。
加強環(huán)境執法能力，是國家治理體系和治理能力現代化在環(huán)境保護領(lǐng)域的重要內容。“史上最嚴”的新《環(huán)境保護法》實(shí)施以來(lái)，雖然在全國起到了震懾作用，但是隨著(zhù)執法力度的加大，暴力抗法、阻撓執法事件時(shí)有發(fā)生。這與美國上世紀70~80年代的狀況類(lèi)似。為此，應借鑒美國經(jīng)驗，在強制執法不斷推進(jìn)的同時(shí)，開(kāi)始合作執法的探索，并尋求恰當契機，大力培育環(huán)境守法理念，通過(guò)培訓、宣傳、守法項目扶持等一系列非強制性措施，增加企業(yè)的環(huán)境守法能力，既可使環(huán)境得到保護，又使企業(yè)獲得發(fā)展機會(huì )，促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾的利益融合。
第三，推動(dòng)橫向生態(tài)環(huán)保職能優(yōu)化整合和事權劃分，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保體制高效運轉。
針對生態(tài)環(huán)保體制橫向上各部門(mén)職能交叉重疊現象，建議借鑒美國經(jīng)驗，將提高現存管理體制的效率、使環(huán)境管理部門(mén)成為一個(gè)高效運轉的機構作為生態(tài)文明建設的任務(wù)之一。建議將各職能部門(mén)的生態(tài)環(huán)保執法權盡量精簡(jiǎn)統一。同時(shí)，加強各部門(mén)之間的溝通，鼓勵部門(mén)之間構建合作伙伴關(guān)系，構建一個(gè)具有類(lèi)似美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )協(xié)調功能的機構，促進(jìn)各部門(mén)的協(xié)調，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。
第四，下放行政審批權，保留監督和約束權，實(shí)現政府服務(wù)職能與監督職能的結合。
根據有關(guān)簡(jiǎn)政放權、轉變職能的要求，在事權下放的同時(shí)，應最大限度地加強監管，避免風(fēng)險。應借鑒美國經(jīng)驗，在現有的縱向生態(tài)環(huán)保體制基礎上，下放行政審批權，保留監督權和約束權。建議做到以下幾點(diǎn)：一是明確政府的服務(wù)職能，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)應幫助地方環(huán)境保護主管部門(mén)對執法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力的培訓，幫助地方提高執法能力。二是以合作為基礎，將環(huán)境質(zhì)量與項目資金捆綁，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)通過(guò)調整配套資金額度，對地方政府的環(huán)境保護工作形成激勵機制。三是通過(guò)立法，明確規定國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)通過(guò)建立健全規范的行政審批管理制度，監督下放的審批權力有效實(shí)施，對地方環(huán)境保護主管部門(mén)行使監督權（而非人事管理權）。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
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