世界各國的環(huán)境管理體制機制紛繁復雜、各具特色，并在不斷變化發(fā)展中。國外環(huán)境管理體制什么樣？體制建設有哪些新趨勢？筆者進(jìn)行了如下思考。
國外環(huán)境管理體制的類(lèi)型
一些國家的環(huán)境監管機構隨著(zhù)國內環(huán)境形勢的變化在改革，也有一些國家的環(huán)境監管機構始終如一，如瑞士的環(huán)境監管機構名稱(chēng)，從1994年至今始終是聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源通訊部，下轄聯(lián)邦環(huán)境局和國家森林局等機構。挪威的環(huán)境監管機構組成沒(méi)有發(fā)生很大的變動(dòng)，但是其名稱(chēng)在2014年由環(huán)境部（包括自然管理局、國家污染控制局和文化遺產(chǎn)局）變更為自然和環(huán)境部。綜合來(lái)看，國外環(huán)境監管體制主要有如下類(lèi)型：
?。ㄒ唬┉h(huán)境監管職能趨向獨立和綜合。一是將環(huán)境保護機構從綜合性的大機構中獨立出來(lái)，抑或是從無(wú)到有，設立新的環(huán)境保護部門(mén)。如1994年希臘承擔環(huán)境監管職責的相關(guān)機構為環(huán)境、計劃和公共工程部，2014年環(huán)境保護部門(mén)已從這一部門(mén)獨立出來(lái)，并命名為環(huán)境、能源和氣候變化部。冰島在1994年尚未成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護機構，而在2014年已成立環(huán)境和自然資源部、漁業(yè)和農業(yè)部等部門(mén)來(lái)承擔環(huán)境監管職責。新西蘭亦是如此。
二是做大做強環(huán)境部門(mén)，把自然資源、公園管理等職權納入廣義的環(huán)境保護部門(mén)。1994年，加拿大有關(guān)環(huán)境與資源保護的機構包括環(huán)境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會(huì )等部門(mén)；而在2014年，已整合為環(huán)境部和核安全委員會(huì )。
1994年，保加利亞有關(guān)環(huán)境與資源保護的機構主要有環(huán)境和水資源部、環(huán)境執行局、農業(yè)和林業(yè)部（下設國家林業(yè)局）、經(jīng)濟和能源部、核能管理局等；而在2014年，上述諸多部門(mén)已合并為環(huán)境和水資源部。1994年，捷克設立環(huán)境部、礦業(yè)局和國家核安全辦公室，以對環(huán)境進(jìn)行監管；而在2014年，有關(guān)環(huán)境保護的職能已由環(huán)境部統一行使。1994年，波蘭已設立環(huán)境部、環(huán)境監察總局、能源管理局；而在2014年，統一合并到環(huán)境部之中。值得注意的是，以前單獨設立環(huán)境保護執行或者監察機構的國家，大部分已將其合并到環(huán)境保護部門(mén)之中，實(shí)行管理、執法和監督的三權合一。
?。ǘ┉h(huán)境保護和其他臨界領(lǐng)域監管職能趨向合并。一是遵循管理效率原則，將狹義的環(huán)境保護和自然保護結合起來(lái)，但是突出個(gè)別重要自然資源的保護。如1994年德國的環(huán)境保護相關(guān)機構包括聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部，聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部；2014年，上述機構除了維持聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部的機構名稱(chēng)不變以外，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部吸收建設職能并更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設和核安全部。
據推測，將建設職能納入聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設和核安全部，可能和德國建設活動(dòng)減少有關(guān)。
二是疆域較小且經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展比較穩定的國家，結合國內環(huán)境管理成熟程度與環(huán)境問(wèn)題的復雜性，將環(huán)境保護部門(mén)與其他部門(mén)整合。如1994年，西班牙相關(guān)的機構為環(huán)境部、工業(yè)能源部和農業(yè)、漁業(yè)和食品部；而在2014年整合成農業(yè)、食品和環(huán)境部。1994年，意大利設立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境部，而在2014年，卻已經(jīng)和其他部門(mén)合并成為環(huán)境、領(lǐng)土和海洋部。1994年，拉脫維亞已有獨立的環(huán)境部，但是在2014年和其他部門(mén)合并整合成為農業(yè)、自然資源和環(huán)境部。1994年，荷蘭已設立住房、體育和環(huán)境部，農業(yè)、自然資源和漁業(yè)部，交通、公共工程和水管理部；而在2014年已整合成為基礎設施和環(huán)境部。此外，疆域廣闊的澳大利亞也采取這種模式，1994年成立環(huán)境和水資源部，在2014年把人口、社區等監管職能納入進(jìn)來(lái)，成為可持續發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區部。
三是基于環(huán)境問(wèn)題的復雜性和跨區域性，在中央政府內設立由政府首腦牽頭的部際委員會(huì )。如意大利設有環(huán)境問(wèn)題部際委員會(huì )，日本曾設立公害對策審議委員會(huì )。各國所設立的部際委員會(huì )的職權主要包括制定環(huán)境保護政策、協(xié)調各部環(huán)境資源保護職能和行動(dòng)等內容。
?。ㄈ┉h(huán)境保護職能趨向分散。一是將一些特色或者重要領(lǐng)域的監管部門(mén)從環(huán)境保護部門(mén)獨立出來(lái)。主要表現為：其一，核安全監管獨立于環(huán)境監管。如1994年美國的環(huán)境與資源保護機構包括環(huán)境保護署和能源部；而在2014年，除了保全這兩個(gè)機構之外，還有已設立的聯(lián)邦核管會(huì )。1994年，法國的環(huán)境監管機構為環(huán)境部和國家公園管理局；而在2014年環(huán)境監管機構不僅有前述兩個(gè)部門(mén)合并成立的生態(tài)、可持續發(fā)展和能源部，還包括獨立成立的核安全局。1994年，英國的環(huán)境監管機構有英格蘭環(huán)境部、北愛(ài)爾蘭環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境部，農業(yè)、漁業(yè)和食品部等部門(mén)；而在2014年，核監管辦公室已經(jīng)獨立，環(huán)境部和其他部門(mén)合并成為環(huán)境、食品和鄉村事務(wù)部。日本1994年的機構名稱(chēng)為環(huán)境廳（包括氣候變化）、農林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)??；而在2014年，環(huán)境廳早已升格為環(huán)境省，農林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省的名稱(chēng)沒(méi)有改變，核安全監管委員會(huì )作為單獨監管部門(mén)已經(jīng)成立。韓國也是如此，1994年，其環(huán)境監管機構包括環(huán)境部、國土海洋部、農水產(chǎn)食品部；而在2014年，國土海洋部已經(jīng)拆分成國土交通部和海洋水產(chǎn)部，農水產(chǎn)食品部演變成農林畜產(chǎn)部，并獨立設立了核安全與保安委員會(huì )。其二，將能源監管獨立于環(huán)境監管，如立陶宛于2014年在環(huán)境部之外增設能源部。
二是將生態(tài)保護、自然資源和狹義的環(huán)境保護相區別，分別成立機構，如俄羅斯除了設立自然資源與生態(tài)部、能源部之外，還設立俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境、技術(shù)與核能監督總局。
三是把環(huán)境和自然資源整合到相關(guān)的領(lǐng)域甚至不同的部門(mén)之中。如1994年，愛(ài)爾蘭的環(huán)境監管相關(guān)機構為環(huán)境部，農業(yè)、食品和林業(yè)部；2014年，上述機構職權已經(jīng)由以下3個(gè)部門(mén)分擔：環(huán)境、社區和地方事務(wù)部，農業(yè)、海洋和食品部，通訊、能源和自然資源部。
環(huán)境監管體制機制發(fā)展趨勢
綜合以上分類(lèi)可以看出，無(wú)論哪種分類(lèi)，都與國家的疆域面積、產(chǎn)業(yè)結構、人口數量和政治體制密不可分?？偟膩?lái)說(shuō)，環(huán)境監管體制機制的發(fā)展具有以下趨勢：
一是機構領(lǐng)導高配。在一些環(huán)境問(wèn)題相當嚴重的國家，政府首腦或國務(wù)委員或部務(wù)委員會(huì )委員往往兼任或專(zhuān)任此機構的主管領(lǐng)導，因此機構的級別可能比一般部門(mén)的權限更大或更有權威。
二是成立綜合監管機構。當前，環(huán)境監管體制機制的主流發(fā)展趨勢有二：其一，將狹義的環(huán)境保護和生態(tài)保護相結合，成立綜合監管機構；其二，將自然資源、林業(yè)、農業(yè)、海洋、漁業(yè)、食品等相關(guān)的領(lǐng)域相結合，成立綜合監管機構。也就是說(shuō)，雖然各國的機構設置各具特色，但生態(tài)和環(huán)境保護與自然資源分別由一個(gè)機構統一監管，是主流的管理機構設置趨勢。
三是重要領(lǐng)域需要單列或合并設置。當前，世界各國普遍將核安全監管作為一個(gè)相對獨立的部分進(jìn)行設置，普遍采取設置單獨監管機構的模式。同時(shí)，就氣候變化應對而言，其主流趨勢主要是采取與狹義環(huán)境監管合并的方式。
四是大都采用統一監管與分工負責的模式。以日本為例，日本設立環(huán)境廳甚至環(huán)境省后，仍在十幾個(gè)省廳中設立了具有一定職權的環(huán)境保護機構，比如在厚生省設立環(huán)境衛生局，在通產(chǎn)省設立土地公害局，在運輸省設立安全公害課等。美國除在總統執行署設立聯(lián)邦環(huán)保局外，還在內務(wù)部、商業(yè)部、運輸部、陸軍部設立了有關(guān)的環(huán)境管理機構。這些機構分工負責其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內的環(huán)境保護問(wèn)題，比如陸軍部中的工程兵司令部負責疏浚和填埋物質(zhì)排放許可證的簽發(fā)以及按聯(lián)邦環(huán)保局的準則為處理場(chǎng)制定規格。
五是不斷擴大環(huán)境監管范圍。許多國家的生態(tài)環(huán)境監管機構對各類(lèi)環(huán)境保護區實(shí)行統一管理，對轉基因生物和外來(lái)物種實(shí)行統一監管。如美國已專(zhuān)門(mén)成立了由聯(lián)邦環(huán)保局、農業(yè)部和國防部等10個(gè)部門(mén)組成的外來(lái)入侵物種管理委員會(huì )，制定了全國外來(lái)物種入侵防治計劃。 在丹麥，轉基因生物的使用、在環(huán)境中釋放以及上市銷(xiāo)售均由環(huán)境與能源部主管，相關(guān)申請由其批準；食品、農業(yè)和漁業(yè)部及衛生部等部門(mén)參與動(dòng)物和人體等方面的風(fēng)險評估。在挪威環(huán)境保護監管部門(mén)的職責中，包括本國履行《生物安全議定書(shū)》和歐盟生物安全指令等事務(wù)的統一監管和協(xié)調。為此，挪威還設有專(zhuān)門(mén)的辦事機構。
六是建立健全區域環(huán)境合作機制。在監管機制方面，有的區域和國家側重于建立健全區域環(huán)境合作機制。以美國為例，美國國內的州際環(huán)境合作，主要是通過(guò)州際協(xié)議來(lái)實(shí)現，通過(guò)制定州際協(xié)定和邊界協(xié)定來(lái)治理區域大氣污染、水污染等環(huán)境問(wèn)題，如《俄亥俄河流域水衛生協(xié)定》、《科羅拉多河協(xié)定》等。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)
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