“共飲一江水”，這一詩(shī)歌里的浪漫佳話(huà)，在資源日益短缺、生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻的今天，成為一個(gè)關(guān)于利益分配和發(fā)展機會(huì )的嚴肅命題。
在錯綜復雜的利益交織中，生態(tài)補償無(wú)疑是破解困局的鑰匙和調節分配的杠桿。新安江是我國確立的第一個(gè)流域橫向生態(tài)補償的試點(diǎn)。2014年，為期3年的新安江試點(diǎn)剛剛到期。面對“誰(shuí)來(lái)補”、“補多少”、“補給誰(shuí)”、“怎么補”這些矛盾焦點(diǎn)，新安江總結出了哪些經(jīng)驗？還存在哪些難題待解？本期重點(diǎn)關(guān)注這一話(huà)題。
補償試點(diǎn)三年
水質(zhì)改善明顯
新安江出境水量占浙江省千島湖年入庫量的68%，是下游地區最重要的戰略水源地。保住一江清水，為下游發(fā)展提供生態(tài)支撐，是上游地區必須承擔的責任。
按照新安江流域綜合治理規劃，每300人口核定一名保潔員。安徽省黃山市徽州區西溪南村的謝洪潮就是其中一位。他每月酬勞是600元，這筆錢(qián)就來(lái)自試點(diǎn)基金。黃山市像謝洪潮這樣的保潔員共有2791名，他們構成了覆蓋全流域67個(gè)鄉鎮84萬(wàn)農業(yè)人口的村級保潔隊伍。目前，新安江流域所有村莊均實(shí)現垃圾清潔全覆蓋，而這只是流域綜合治理6個(gè)“全覆蓋”中的一項。黃山市新安江流域生態(tài)建設保護局局長(cháng)聶偉平介紹說(shuō)：“生態(tài)補償試點(diǎn)帶來(lái)的最大效益，就是老百姓生態(tài)環(huán)保意識的增強。”
按照《新安江生態(tài)補償機制試點(diǎn)方案》規定，設置補償基金每年5億元（中央3億元、兩省各出資1億元），以安徽、浙江兩省跨界斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷4項指標為考核依據，年度水質(zhì)達到考核標準，浙江撥付給安徽1億元；水質(zhì)達不到標準，安徽撥付給浙江1億元；不論上述何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽省，時(shí)間為2012年~2014年。
試點(diǎn)至今，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)，跨省界斷面水質(zhì)達到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類(lèi)標準。2014年初，環(huán)境保護部環(huán)境規劃院在試點(diǎn)中期績(jì)效評估報告中分析指出，千島湖營(yíng)養狀態(tài)出現拐點(diǎn)，營(yíng)養狀態(tài)指數開(kāi)始逐步下降，這與新安江上游水質(zhì)變化趨勢保持一致，表明試點(diǎn)對于保持和改善新安江水質(zhì)的環(huán)境效益逐漸顯現。
為什么將新安江作為全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補償試點(diǎn)？國家發(fā)改委宏觀(guān)研究院戰略研究所肖金成分析：“重要原因在于其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責任主體易于確定，上下游關(guān)系明晰；其二，利益關(guān)系明顯，安徽境內徑流占到千島湖入庫量的六成以上；其三，下游浙江省經(jīng)濟狀況好，地方財力充裕。”
調整帶來(lái)短痛
經(jīng)濟利益受損
生態(tài)補償帶來(lái)的不僅是生活方式的變化，產(chǎn)業(yè)結構也隨之調整。在黃山市徽州區的化工產(chǎn)業(yè)園，同行的工作人員告訴記者，停產(chǎn)前，附近的居民經(jīng)常因為水質(zhì)問(wèn)題和企業(yè)鬧矛盾、上訪(fǎng)，化工行業(yè)用水量和排污量大，不少企業(yè)原來(lái)選擇依江而設，看中的就是用水便利——用水直接抽取，沒(méi)有成本，廢水排放也只經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的處理就排到江里。低成本、粗放式的生產(chǎn)方式使企業(yè)一度獲得不錯的經(jīng)濟效益。
隨著(zhù)新安江保護力度的加大，開(kāi)始動(dòng)員企業(yè)搬遷，2013年全部關(guān)停。生態(tài)因此得到恢復，現在水質(zhì)完全達標。但新的問(wèn)題又出現了，因為徽州區財力有限，職工的安置、企業(yè)的搬遷至今沒(méi)有完全解決，甚至無(wú)力拆除老廠(chǎng)房，只能擱置。
近年來(lái)，黃山市累計關(guān)停淘汰污染企業(yè)170多家，拒絕了180多家有污染企業(yè)，從長(cháng)遠看是必由之路，但短期內企業(yè)利益必然是受損的，政府收入是減少的，這種壓力已經(jīng)超出了當地的承受能力。
事實(shí)上，生態(tài)保護好的地方經(jīng)濟弱是普遍現象，而且差距越來(lái)越大。以黃山市為例，其人均GDP和人均財政收入僅為近鄰杭州市的1/3，城鄉居民收入等指標僅為杭州市平均水平的一半左右，幾項平均指標甚至大大低于在浙江省尚屬欠發(fā)達地區的、相鄰的淳安縣。
“即使沒(méi)有試點(diǎn)，我們也會(huì )像現在這么做，我們不是因為得到補償，才搞生態(tài)保護的。只是試點(diǎn)的實(shí)施，堅定了我們‘短痛’的決心。”黃山市副市長(cháng)許繼偉認為，雖然現在取得了不錯的保護效果，但由于氣候變化和徑流減少，加上上游缺乏大型調蓄樞紐，以及工業(yè)化、城鎮化的進(jìn)程，水體自?xún)裟芰档?、水質(zhì)變差和各種污染物增加的可能性增大。如果不采取更加有力的保護措施，之前取得的成果也會(huì )喪失。
補償杯水車(chē)薪
模式仍需探索
“要是沒(méi)有試點(diǎn)，沒(méi)有這些錢(qián)，很多工作到現在都無(wú)法開(kāi)展。”對于年財政收入13億元的黃山市，5億元顯然不是小數字了，但聶偉平也常常感到力不從心。
試點(diǎn)是一項涉及面很廣的工作，表面上看任務(wù)是“保持斷面水質(zhì)達標”，實(shí)際上要做的工作很多——產(chǎn)業(yè)結構調整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護和水污染治理、生態(tài)保護等各方面。這意味著(zhù)作為上游城市，面對水質(zhì)污染壓力不斷加大的趨勢，生產(chǎn)方式、生活方式、發(fā)展方式都要改變。
為全面提升新安江流域保護和發(fā)展水平，自2011年~2014年，黃山市用于新安江水資源保護和流域綜合治理累計投入423億多元。下游支付的每年1億、3年3億元的補償基金，相比423億這個(gè)龐大的數字來(lái)說(shuō)相差懸殊。即使算上中央財政的一年3億元、3年9億元，占比依然不大。
“補償資金僅僅對水質(zhì)進(jìn)行補償，沒(méi)有完整反映新安江的生態(tài)功能價(jià)值。”許繼偉認為：“新安江每年出境60億噸Ⅱ類(lèi)水，這些水值多少錢(qián)？如果不考慮下游，那么黃山經(jīng)濟會(huì )比現在發(fā)展快很多，現在不僅增加了環(huán)保投入，還限制、削減了很多產(chǎn)業(yè)，這一反一正，直接損失加上失去的機會(huì )成本，算下來(lái)應該不止這些吧。”
浙江省每年通過(guò)各種渠道和方式向中央上繳4000多億元，這里面就包括了發(fā)展成果的分享和率先發(fā)展應該承擔的責任。中央通過(guò)轉移支付等形式對欠發(fā)達地區和生態(tài)功能區給予了補貼，這其中應該也包括了補償的含義，如果把生態(tài)補償僅僅理解成以字面上寫(xiě)著(zhù)“生態(tài)補償”的支出項目就狹隘了。
觀(guān)點(diǎn)的不同，反映出的是對“補多少”、“誰(shuí)來(lái)補”缺乏一致的標準認定。從上世紀90年代我國開(kāi)始探索生態(tài)補償機制時(shí)，就一直試圖研究制定補償標準，但至今都沒(méi)有解決，足見(jiàn)這一問(wèn)題的復雜性。“生態(tài)資源的外部性和公共性決定了它難以科學(xué)測算。”中國工程院院士李文華表示。很多研究生態(tài)補償的專(zhuān)家、學(xué)者都圍繞這一問(wèn)題闡述觀(guān)點(diǎn)、做過(guò)分析，但目前尚無(wú)有價(jià)值、可操作的建議。
即使是像新安江這么典型的樣板，依然存在概念和標準的模糊地帶，那么其他流經(jīng)多個(gè)區域、干支流復雜的流域，界定每個(gè)區域責權、補償范圍無(wú)疑就更加困難。環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)王金南也印證了上述觀(guān)點(diǎn)：“理想的情況是，根據生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估或者是生態(tài)破壞損失評估建立生態(tài)補償標準，但這往往會(huì )招致補償方的質(zhì)疑和反對，而且補償方有時(shí)也會(huì )給出截然不同的估算。”
正因為建立完善的生態(tài)補償制度極為復雜，所以2010年就列入立法計劃的生態(tài)補償條例，到現在還沒(méi)有出臺。由于目前我國對生態(tài)補償缺乏相應的法律規定，對政策的落實(shí)和補償的實(shí)施造成了一定的影響。比如，新安江的試點(diǎn)基金中，國家財政每年的3億元是以“水流域治理”的名義下?lián)艿?，預算中沒(méi)有生態(tài)補償項目，處于“師出無(wú)名”的狀態(tài)。
李文華表示：“如果是出臺法律法規，一定要慎重，所以最好應進(jìn)一步開(kāi)展生態(tài)補償理論和實(shí)踐重大課題研究。”面對新安江生態(tài)補償試點(diǎn)結束，安徽和浙江連同環(huán)境保護部、財政部初步協(xié)商的結果是延長(cháng)試點(diǎn)期限。安徽方面表示，到現在試點(diǎn)取得了階段性成果，作為試點(diǎn)探索補償路徑的任務(wù)還沒(méi)有完成，還沒(méi)有找到一個(gè)可供推廣的、可持續的補償模式，而后者才是試點(diǎn)的目的。
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