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用程序制度破解執法困境
發(fā)布日期:2014/9/18 11:19:14

  依法治國成為即將召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì )的主題,建設法治政府也是依法治國的要義之一。黨的十八大以來(lái),各級環(huán)境保護行政主管部門(mén)在簡(jiǎn)政放權、信息公開(kāi)等方面作出了積極努力,然而,受環(huán)境法律法規尚不完善、基層執法者水平經(jīng)驗參差不齊等影響,許多地方環(huán)境行政執法還存在著(zhù)不少問(wèn)題。有的職能部門(mén)審批把關(guān)不嚴、執法力度不夠、督查落實(shí)不力,特別是執法程序、處罰程序不規范甚至違法,導致行政處罰不公開(kāi)、不公平、不公正,降低了環(huán)境管理效果和政府的公信力。


  針對上述問(wèn)題,江蘇省南京市環(huán)保局經(jīng)過(guò)3年研發(fā),建立了環(huán)保行政處罰裁量輔助決策系統(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“輔助決策系統”)。經(jīng)過(guò)5年全市范圍的實(shí)踐,初步解決了過(guò)去長(cháng)期困擾環(huán)境行政執法的難題,不僅規范了執法程序,同時(shí)促進(jìn)了處罰的合理化、標準化,大大提高了執法效率,有力推進(jìn)了地方政府部門(mén)依法行政和預防腐敗體系建設。


  困擾


  執法難、處罰難、缺乏程序有法難依


  有法學(xué)專(zhuān)家做過(guò)統計,從1979年至今,我國制定的與環(huán)境資源保護相關(guān)的法律有30多部,行政法規有60多部,部門(mén)規章有600多部,環(huán)境標準有1000多部。與其他國家甚至發(fā)達國家相比,我國的環(huán)境法律和標準數量不可謂不多。然而,這些法律法規似乎面面俱到,兼具廣泛性和全面性,但在實(shí)踐中,卻很難從“完善的環(huán)保法律”中找到解決具體問(wèn)題的條文。


  以限期治理制度為例,有關(guān)法律明確規定,要對污染嚴重的企業(yè)實(shí)行限期治理。但是,“污染嚴重”如何定量表述?誰(shuí)的認定具有權威性?類(lèi)似的問(wèn)題,法律上并沒(méi)有細化。


  同樣,新修訂的《環(huán)境保護法》首次明確了環(huán)境監察機構的法律地位,并賦予環(huán)境監察機構現場(chǎng)檢查權,對于履職缺位和不到位的官員,規定了處罰措施。但是,令基層執法人員感到困惑的是:現場(chǎng)檢查怎么查?查到什么程度算盡職?


  根據《環(huán)境監察辦法》第六條規定,環(huán)境監察機構現場(chǎng)檢查主要包括現場(chǎng)監督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設施運行情況、環(huán)境保護行政許可執行情況、建設項目環(huán)境保護法律法規的執行情況等。原南京市環(huán)境監察支隊支隊長(cháng)王達浩表示:“具體到實(shí)踐中,執法人員到底該怎樣描述污染物的排放情況?是否要考慮排放濃度、排放總量、超標排放因子的數量和性質(zhì)、排放去向等條件?作出處罰決定時(shí)如何定義每個(gè)污染要素的權重?污染情節的嚴重程度該分為幾檔?分別對應什么處罰金額?這些不確定性導致對違法行為的認定全憑個(gè)人做主、經(jīng)驗判斷,處罰裁量就靠估算。”


  采訪(fǎng)中有企業(yè)和公眾反映,在涉及因環(huán)境問(wèn)題而被查處的案件中,大部分執法人員不重視執法程序,輕視過(guò)程,片面強調處罰結果,簡(jiǎn)化執法程序,起不到教育警示的作用,有以罰代管、亂處罰、亂收費之嫌。有企業(yè)對處罰結果表示不滿(mǎn),認為同案不同罰,甚至重責輕罰、輕責重罰。而環(huán)境執法人員則認為,行政執法和處罰問(wèn)題多、效果欠、評價(jià)差,并不是環(huán)保部門(mén)主觀(guān)不作為、亂作為,而是無(wú)章可循、無(wú)規可依,針對執法程序和處罰金額也的確拿不出具有說(shuō)服力的依據。


  目前,環(huán)保法律法規中設置的環(huán)保行政處罰實(shí)施方式至少有37項之多,還規定了移送公安、檢察機關(guān)的法律要求,而處罰金額的自由裁量幅度則更大。法律規定了處罰上限和下限的,最低的是100元以上1000元以下,最高的是10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下;法律只規定了上限的,最低的是200元以下,最高的是20萬(wàn)元以下;罰款倍數最低1倍,最高5倍;罰款比例最低的是10%以下,最高的是50%以下。比如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》規定的行政處罰自由裁量幅度多為“5萬(wàn)元到20萬(wàn)元”,修訂后的《水污染防治法》則將行政處罰裁量的浮動(dòng)處罰限額增至“應繳納排污費數額兩倍以上五倍以下”。如此寬泛的自由裁量空間,卻對應著(zhù)比較概括、模糊的處罰條款,如“根據不同情節”、“根據所造成的危害后果給予處罰”等??梢?jiàn),如果對環(huán)境行政處罰自由裁量權沒(méi)有具體程序來(lái)規范的話(huà),對近似的環(huán)境污染當事人的處罰結果可能相差數十倍之多,處罰結果的偏差將構成極具隱蔽性的不公平。


  南京市環(huán)保局政策法規處處長(cháng)石勇認為,程序制度的缺失導致行政處罰權成為行政機關(guān)腐敗的“高發(fā)區”、影響環(huán)境管理的“重災區”,只有完備的程序制度才可以確保決策的理性和行為結果的公正。


  破局


  用規范程序增強法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性


  “一個(gè)完善的程序制度,應該明確環(huán)保部門(mén)該做什么、能做什么、怎么去做,表現在職能部門(mén)的相互關(guān)系、政府部門(mén)與公民相互之間關(guān)系的有條不紊、秩序井然,凡事都有章法、規矩,辦事有程序,任何人都可以基于程序制度對自己的行為后果作出準確的預判。在實(shí)際執法工作中的每一個(gè)人都能看得到、摸得著(zhù)‘法治’。”主持研發(fā)輔助決策系統的南京市環(huán)保局巡視員葉曦露說(shuō):“大多數人理解的裁量,是在全部調查取證完成以后進(jìn)行的,但這套系統的功能卻沒(méi)有局限于此,系統研發(fā)的主旨是要對執法和處罰進(jìn)行全過(guò)程控制。從案源管理開(kāi)始,我們要求各業(yè)務(wù)部門(mén)將現場(chǎng)管理和執法工作中發(fā)現的環(huán)境違法、違規問(wèn)題及時(shí)錄入系統,再根據調查情況,按照依法查辦、限期整改、移送、撤案4種情形實(shí)現程序化流轉。”


  記者跟隨南京市環(huán)境監察總隊參與了一次執法行動(dòng)。出發(fā)前,執法人員習慣性地打開(kāi)電腦,登錄市環(huán)保局的輔助決策系統,查看系統自動(dòng)提示的任務(wù)內容,調閱企業(yè)的基本情況和歷史資料,同時(shí)記錄行使相關(guān)處罰權時(shí)需要輸入的各項裁量因子,確保在現場(chǎng)取證時(shí)無(wú)一遺漏。


  來(lái)到上海梅山鋼鐵股份有限公司,南京市環(huán)境監察總隊監察一科的孫楠按照系統要求的步驟,一一查驗了污染防治設施運行情況,以表單的形式記錄了燒結機的脫硫除塵效果,把煙氣的二氧化硫、氮氧化物及粉塵濃度連同拍攝到的照片和現場(chǎng)筆錄等一起錄入系統,整個(gè)過(guò)程一絲不茍、井井有條。


  他向記者介紹說(shuō),如今現場(chǎng)執法人員在案件調查階段的工作方式發(fā)生了根本性轉變,不再茫然無(wú)措或者主觀(guān)臆斷,完全以裁量因子為引導,進(jìn)行有針對性的調查,更加關(guān)注程序規范,使調查取證質(zhì)量有了明顯提高,證據更有說(shuō)服力。


  “沒(méi)上系統前,有些經(jīng)驗不足的執法人員可能只調查了違法行為的某些部分??梢哉f(shuō),只要認定有排污行為,就可以憑估算進(jìn)行處罰。一旦企業(yè)不服或者提出申訴,甚至找關(guān)系、說(shuō)情,就拿不出有力憑證。但現在,進(jìn)入調查、取證環(huán)節時(shí),系統已經(jīng)把需要調查的情況予以‘窮舉設定’。不對這些設定予以調查勾選,執法人員就沒(méi)法進(jìn)入下一環(huán)節。”南京市環(huán)境監察總隊政委王國平說(shuō),“在輔助決策系統的基礎上,我們又采用了移動(dòng)執法系統。全市大大小小企業(yè)的基本情況都被錄入計算機,建立了一企一檔的資料庫。因此,針對不同類(lèi)型、不同企業(yè)的執法都有相應的表單,無(wú)論是例行檢查還是違法舉報,每一個(gè)環(huán)節的程序都被明確下來(lái),從一進(jìn)門(mén)的GPS自動(dòng)定位到筆錄要問(wèn)的問(wèn)題,從取證的順序到查處的步驟,執法人員只需要調取表單,按照程序做選擇題、判斷題即可。”


  王國平表示,基層執法人員素質(zhì)參差不齊,“半路出家”者居多,這是基層環(huán)境執法隊伍不容忽視的現狀。通過(guò)計算機系統,將執法程序、調查和取證的步驟、內容、要求予以強制性規范,不僅促使環(huán)境行政處罰程序化、合理化,同時(shí)也大幅提高了執法人員的業(yè)務(wù)水平。而執法過(guò)程、處罰決定的每一個(gè)細節都在輔助決策系統中留有痕跡,不僅方便查閱,同時(shí)也為干部的“盡職免責”提供了依據,更實(shí)現了行政權力在陽(yáng)光下運行。


  上海梅山鋼鐵股份有限公司能源環(huán)保部副部長(cháng)戴昌德在接受采訪(fǎng)時(shí)表示:“盡管在輔助決策系統運行后,企業(yè)被處罰的金額比過(guò)去更多了,但反而沒(méi)了人情罰、協(xié)商罰。2012年初,公司由于處在工藝改造階段還未上脫硝設備,氮氧化物排放超標被處罰了,我找到市環(huán)保局了解情況。監察人員展示了在線(xiàn)監控數據和系統計算出的處罰依據,拿出標準和修訂后的《大氣污染防治法》法條說(shuō)理,讓我自己也可以使用這一系統對違法行為、違法后果等裁量因子進(jìn)行相應勾選,系統即可自動(dòng)生成適用的法律規定、處罰種類(lèi)和處罰結果。‘法治’就是誰(shuí)來(lái)操作都是一樣,‘人治’就是過(guò)去的領(lǐng)導一句話(huà)、一支筆。環(huán)保部門(mén)依法辦事,行政處罰有章可循,企業(yè)再難存僥幸心理。”


  他向記者坦言,罰多罰少不是最重要的,只要公平、公正,不徇私舞弊、不厚此薄彼,一碗水端平,人人心服口服。


  可見(jiàn),程序的公正、合理是法治的內在本質(zhì),如果有可能的話(huà),公眾寧可選擇通過(guò)公正的程序實(shí)施一項嚴苛的實(shí)體法,也不愿意選擇通過(guò)不公正的程序實(shí)施一項較為寬容的實(shí)體法。


  推廣


  模糊規定明確化、寬泛幅度具體化、執法標準客觀(guān)化


  2011年~2013年的3年間,南京市環(huán)保局運用輔助決策系統分別查處各類(lèi)環(huán)境違法案件232件、312件和342件,處罰金額分別達到801萬(wàn)元、1547萬(wàn)元和1662萬(wàn)元,形成了從嚴執法、程序公正的態(tài)勢。


  面對千變萬(wàn)化的環(huán)境違法事實(shí),如何做到行政處罰公正合理?如何保證計算機的裁量結果與違法事實(shí)性質(zhì)、情節和后果相當?


  南京市環(huán)科院院長(cháng)李文青解釋說(shuō),按照“模糊規定明確化、寬泛幅度具體化、執法標準客觀(guān)化”的思路,南京市環(huán)保局組織一線(xiàn)執法人員全面梳理了98部涉及環(huán)保的法律法規和地方規章、部門(mén)規章,按照一個(gè)違法行為對應一項行政處罰權力、一項行政處罰權力對應一條或多條相關(guān)法律法規的原則,明確了環(huán)保部門(mén)的“權力清單”。而后,從違法行為和違法后果兩個(gè)角度剖析環(huán)保行政處罰裁量涉及的違法事實(shí),將污染源形成歷史、侵害對象、違法時(shí)間地點(diǎn)、違法方式手段、違法危害程度、違法次數前科、違法的目的動(dòng)機及主觀(guān)態(tài)度、違法條件能力等8個(gè)方面的主客觀(guān)行為和后果作為裁量的基本因素,依次設定處罰等級,相當于將違法事實(shí)拆分成若干個(gè)不同權重的子行為、子后果。而執法人員通過(guò)選擇子行為、子后果,就可交叉得出某一違法事實(shí)的“嚴重程度”,這個(gè)“嚴重程度”即與處罰力度、處罰金額相對應。為了進(jìn)一步增強行政處罰的公平性,輔助決策系統還考慮了地區差異、違法記錄、經(jīng)濟承受能力、補救改正情況等因素,對違法事實(shí)的“嚴重程度”加以修正,從而使處罰力度更合情合理。


  記者進(jìn)行了實(shí)地操作,發(fā)現輔助決策系統不僅操作簡(jiǎn)單,使行政處罰快捷、規范、統一,避免了“推估法”帶來(lái)的“同案不同罰”問(wèn)題,而且包括案件前期調查環(huán)節在內的每個(gè)程序,均較以前更充分、細致和規范。采用輔助決策系統得出的結果也被寫(xiě)進(jìn)行政處罰使用的說(shuō)理式文書(shū),一并告知當事人,清清楚楚、入情入理地向當事人解釋了為什么罰、如何罰、憑什么罰、罰了什么、怎么改、改了怎么樣的全過(guò)程。


  環(huán)境保護部環(huán)境監察局局長(cháng)鄒首民在評價(jià)這一項目時(shí)說(shuō):“輔助決策系統值得在總結試運行經(jīng)驗的基礎上,在環(huán)保系統更大范圍內進(jìn)行試點(diǎn)和推廣應用。”


  據了解,南京市環(huán)保局自主研發(fā)的輔助決策系統已被全國不同地區的各級環(huán)保部門(mén)共23家推廣應用,特別是重慶市渝北區環(huán)保局、甘肅省環(huán)保廳等通過(guò)與自身實(shí)際相結合,成功實(shí)現了本地化。


  2012年3月28日,時(shí)任重慶市環(huán)保局局長(cháng)的曹光輝、渝北區人民政府區長(cháng)黃玉林帶領(lǐng)渝北區環(huán)保局執法人員,對某涂料有限公司進(jìn)行執法檢查,發(fā)現其污水排口所排廢水異常。經(jīng)委托重慶市渝北區環(huán)境監測站對其外排廢水進(jìn)行檢測,其化學(xué)需氧量濃度為665mg/L,超過(guò)《污水綜合排放標準》(GB8978-1996)表4中三級排放標準,違反了《重慶市環(huán)境保護條例》第一百零一條的規定。


  經(jīng)渝北區環(huán)保局執法人員調查取證,并將違法行為錄入系統裁量依據:(1)行為地點(diǎn):非飲用水水源保護區,情節一般;(2)污染水體:Ⅳ類(lèi),情節較重;(3)行為特征:超許可總量排放,情節嚴重;(4)日排放量:20噸以上,情節特別嚴重;(5)排口性質(zhì):工業(yè)廢水,情節嚴重;(6)其他主要污染物超濃度:5%以上,不足30%,后果一般;(7) 超總量:5%以上,不足10%,后果較重;(8)超標排放因子數量:1種,后果較重;(9)超標排放因子種類(lèi):第二類(lèi)污染物,后果較重;(10)日排放量:20噸以上,后果特別嚴重;(11)排放去向:排入集中式污水處理設施,后果輕微。裁量結論:違法行為情節特別嚴重,后果特別嚴重;責令停止排污,處罰款人民幣83900元整。經(jīng)局集體討論研究,最終決定處罰這家單位80000元整。2012年4月9日,重慶市渝北區環(huán)保局向這家單位發(fā)出行政處罰決定書(shū)。


  重慶市渝北區環(huán)保局有關(guān)負責人表示,運用了輔助決策系統,從發(fā)現違法行為到實(shí)施處罰再到發(fā)出決定書(shū)僅10天左右時(shí)間,證據確鑿、依據充分、程序公正,執法效率大大提高,處罰結果更加公平、公正、合理,被處罰單位的當事人心服口服,表示不再申請復議和提起訴訟。

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