隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展和人們認識的深入，各地自然要素和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展都存在差異，必然要求環(huán)境治理差別化，以提高環(huán)境治理的高效性和針對性。環(huán)境分區治理就是按照環(huán)境要素空間分布特征，根據具體環(huán)境要素的主導功能的空間分布格局和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況，將治理目標劃分為具有多級結構的區域單元，對具體區域的自然特征、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況等進(jìn)行有針對性的差別治理，促進(jìn)區域環(huán)境綜合治理。
識別環(huán)境分區治理目標
各地的地理位置、資源環(huán)境狀況、氣候條件、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀態(tài)等條件不同，由此產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題也不同。但是現有的環(huán)境管理體制是勻質(zhì)型的，對區域性的環(huán)境特殊問(wèn)題缺乏識別和針對性的回應。而環(huán)境分區治理的實(shí)質(zhì)就是因地制宜，針對特殊問(wèn)題采取針對性的環(huán)境治理。所以，分區治理的前提就是建立不同區域的環(huán)境目標識別機制，即根據不同區域的環(huán)境狀況、環(huán)境承載力、發(fā)展潛力、開(kāi)發(fā)程度等，綜合考量區域內的自然資源、環(huán)境容量資源以及經(jīng)濟社會(huì )資源，識別不同區域的環(huán)境功能和環(huán)境治理目標，為后續治理建立科學(xué)的基礎。
以武漢市為例，自2013年編制基本生態(tài)控制線(xiàn)規劃以來(lái)，實(shí)行環(huán)境分區管理。根據對生態(tài)環(huán)境保護要求嚴格程度的不同，采用“三線(xiàn)法”將武漢劃分為嚴格保護區（紅線(xiàn)區）、控制性保護利用區（黃線(xiàn)區）、引導開(kāi)發(fā)建設區（綠線(xiàn)區）。根據武漢各地區生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)服務(wù)功能空間分異規律，劃分為3類(lèi)9個(gè)生態(tài)功能區。同時(shí)，突出武漢市的生態(tài)中心地位，建成“一軸、兩翼，九區、十八脈、三十六湖庫，生態(tài)節點(diǎn)、生態(tài)廊道、生態(tài)綠島的區域生態(tài)網(wǎng)絡(luò )框架”，構成一個(gè)如同人體般可自我修復、內在循環(huán)、和諧共存的有機生態(tài)安全體系。
確定環(huán)境分區治理內容
在科學(xué)識別環(huán)境治理目標后，就要合理確定治理內容。環(huán)境分區治理是綜合性的，在考慮環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)還要考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況，協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。其性質(zhì)應是促進(jìn)發(fā)展的分區，不再是傳統的“環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相適應”的行政分區治理，而是“經(jīng)濟發(fā)展要和環(huán)境保護相適應”的環(huán)境分區治理，即經(jīng)濟發(fā)展的強度、規模、方式等都要和該區域的資源環(huán)境承載力、環(huán)境狀況等自然條件相吻合，摒棄不顧自然條件的“勻質(zhì)競爭”的模式。
《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區規劃的意見(jiàn)》指出：“根據不同主體功能區的環(huán)境承載能力，提出分類(lèi)管理的環(huán)境保護政策。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區要實(shí)行更嚴格的污染物排放和環(huán)保標準，大幅度減少污染排放；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污；限制開(kāi)發(fā)區要堅持保護優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復和保育；禁止開(kāi)發(fā)區要依法嚴格保護。”如武漢市依據城市總體規劃，將生態(tài)框架體系分為生態(tài)底線(xiàn)區和生態(tài)發(fā)展區，并分級保護，防止城市無(wú)序發(fā)展，守住城市生態(tài)安全的底線(xiàn)。山體、湖泊、飲用水源地等生態(tài)核心元素，都受永久保護，劃入生態(tài)底線(xiàn)區，受到最為嚴格的保護。
建立環(huán)境分區治理考核目標
要實(shí)現上述分區治理目標，必須建立有別于傳統模式的考核目標。環(huán)境分區治理是在確定區域主體發(fā)展功能的前提下針對區域具體環(huán)境狀況、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況做出具體的環(huán)境應對措施。這種分區是建立在生態(tài)資源與環(huán)境保護利益基礎之上的，能協(xié)調區域發(fā)展，由此帶來(lái)不同主體功能區的地方政府職能不同。發(fā)展不再是政府的唯一職能，而是按不同主體功能區的職責來(lái)考核政府政績(jì)，不再惟GDP是從。
這種考核一要體現綠色考核的理念，二要體現差別考核的理念。綠色考核就是將生態(tài)建設與環(huán)境保護績(jì)效納入政府考核體系，并成為“一票否決”的約束性條件。差別考核就是按照環(huán)境分區的不同定位考核地方政府。換言之，禁止開(kāi)發(fā)區和限制開(kāi)發(fā)區直接考核生態(tài)建設和環(huán)境保護。優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區則通過(guò)調整產(chǎn)業(yè)結構、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng )新、提高資源利用率等方式促進(jìn)生態(tài)建設和環(huán)境保護。政績(jì)考核的差異性對環(huán)境分區管理目標的實(shí)現具有激勵性和導向性。
協(xié)調環(huán)境分區治理利益沖突
隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展，區域環(huán)境利益越來(lái)越受到關(guān)注。所有的地區都有同等的發(fā)展權。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區的主體功能偏向于經(jīng)濟發(fā)展，限制開(kāi)發(fā)區和禁止開(kāi)發(fā)區偏向于生態(tài)發(fā)展，二者在未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程中的聯(lián)系越來(lái)越緊密。經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展需要良好的生態(tài)環(huán)境和足夠的環(huán)境容量，而生態(tài)建設和環(huán)境保護需要有充沛的資金支持。發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)這兩種功能對社會(huì )發(fā)展都是不可或缺的，沒(méi)有高下之分，但對各區域利益而言卻是大相徑庭。如果對此沖突不加協(xié)調，將會(huì )造成巨大的社會(huì )不公，最終帶來(lái)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重惡化。
環(huán)境分區治理必須明確環(huán)境收益的公平享有和環(huán)境成本的合理負擔，實(shí)現環(huán)境利益的公平分配，這既是應有的規范性關(guān)懷，也是制度的重要組成部分。主要承擔生態(tài)發(fā)展功能的區域的建設成本以及由此喪失的發(fā)展機會(huì )成本必須由國家和受益區域承擔或分擔，必須通過(guò)立法明確區域環(huán)境利益的存在，通過(guò)法律機制給予利益衡平和生態(tài)補償，并保障其實(shí)現，實(shí)現區域環(huán)境利益的確認、分配和保障，協(xié)調利益沖突，最終實(shí)現區域環(huán)境利益的增進(jìn)。區域生態(tài)補償建立在利益衡平的基礎之上，方式因地制宜，有財政轉移支付、勞動(dòng)力轉移補償、差別稅收、綠色融資、項目補償等。
實(shí)踐證明，環(huán)境分區治理體現了從傳統的要素治理轉變?yōu)閰^域治理，能優(yōu)化配置區域內的自然資源、環(huán)境容量資源以及經(jīng)濟社會(huì )資源，合理定位不同區域的功能和發(fā)展目標，提升治理效率，具有內在的合理性和制度的優(yōu)越性，必將成為環(huán)境治理的新常態(tài)。
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