南水北調工程是國家緩解京津等華北地區水資源短缺、優(yōu)化水資源配置的重大戰略性基礎工程。按照規劃，中線(xiàn)工程今年汛后全線(xiàn)通水。飲水不忘送水人，水源區為輸送一江清水，做出了很多貢獻。記者近日采訪(fǎng)了國家環(huán)境經(jīng)濟政策研究與試點(diǎn)項目秘書(shū)長(cháng)董戰峰，請他談一談關(guān)于水源區生態(tài)補償政策的看法。
記者：目前，南水北調的水源區尚未建立有利于水源保護的流域跨界生態(tài)補償長(cháng)效機制。原因是什么？
董戰峰：原因主要有兩點(diǎn)：一是對這一政策機制認識不清。我國現有法律體系中還沒(méi)有涉及生態(tài)補償的條款，不過(guò)新修訂的《環(huán)境保護法》明確將完善生態(tài)補償制度納入其中。從基本法對生態(tài)補償予以規定，是我國生態(tài)補償制度建設的一個(gè)新突破。
二是調水工程的區域協(xié)調機制比較弱化，主要靠中央推動(dòng)，調水工程水源區和受水區難以自發(fā)地做到“利益共享、責任共擔”。
從整個(gè)調水工程來(lái)看，對水源地的補償涉及到跨省問(wèn)題。在我國，跨省環(huán)保合作一直是一個(gè)難題，省際之間協(xié)商達成一致意見(jiàn)的難度較大，如果沒(méi)有中央政府出面往往是難以推進(jìn)的。因此，自上而下地推動(dòng)是建立針對調水工程水源地生態(tài)補償機制的關(guān)鍵。
記者：水源區為了確保“一江清水送華北”，做出了很多努力和犧牲。應該如何彌補水源區的保護成本和發(fā)展損失呢？
董戰峰：水源地不僅需要加大對水土保持、生活污水處理以及垃圾處理等環(huán)境基礎設施建設項目的投入建設并確保運行，也需要加快產(chǎn)業(yè)結構調整，推動(dòng)綠色發(fā)展轉型，也由于發(fā)展受限造成發(fā)展機會(huì )成本的損失。
而國家對水源區的補償集中于污染治理和生態(tài)恢復項目建設，存在著(zhù)不少問(wèn)題，最顯著(zhù)的是補償范圍較窄。此外，還存在補償力度不夠、補償資金使用效率不高、補償機制不完善等問(wèn)題。
從保護成本角度來(lái)看，包括建設成本與運營(yíng)成本，包括水源涵養與生態(tài)環(huán)境保護開(kāi)展的各項措施。調水地區的環(huán)境基礎設施投資由中央和地方共同承擔，中央出大頭，地方配套一定比例資金。事實(shí)上，這些地方很多都是財政困難。
像《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》涉及的40個(gè)縣中，總體屬于貧困地區，國家或省級貧困縣占85%。這造成地方配套資金往往不到位，投資缺口較大，加之農村勞動(dòng)力轉移、建設費用增加等原因，更加劇了地方環(huán)境治理投入的難度。因此，需要提高中央投資和省級財政配套的比例。
在工程建設期，除了對污染治理和生態(tài)恢復項目建設采取財政投入為主的補償外，要加大對水源區地方政府、人民群眾的補償，以及由于調水工程造成的一些企業(yè)關(guān)、遷、并、轉的損失。調水工程中，水源地的地方政府和人民群眾是利益受損者和生態(tài)服務(wù)供給者，不僅要重視對地方財稅收入損失的補償，更要重視對地方發(fā)展機會(huì )成本的補償；特別是做好由于產(chǎn)業(yè)轉型造成的下崗職工的補償以及由于水源地庫區建設造成的生態(tài)移民的補償。
當然，調水工程通水后，環(huán)境基礎設施建好了，保護成本主要是環(huán)境基礎設施運行成本問(wèn)題，如果不能從機制上解決，將會(huì )影響水源區供水水質(zhì)保障能力。
記者：如何解決好水源區生態(tài)移民問(wèn)題，讓移民順利安居樂(lè )業(yè)？
董戰峰：水源區生態(tài)移民主要是指大壩加高實(shí)行的工程移民之外，為了保護水源區的生態(tài)環(huán)境和庫區水質(zhì)安全，進(jìn)行的部分人口搬遷。在移民過(guò)程中，應將移民與減貧結合起來(lái)，既減輕水源地環(huán)境壓力，又幫助移民在新的社會(huì )環(huán)境中提高生活水平，才能保障水源區的穩定與發(fā)展。
由于生態(tài)移民基本上是政府主導的非自愿移民，要強化政府在生態(tài)移民中的主導作用，國家層面應起碼按照當地平均水平保障居住、生存、發(fā)展條件。要將生態(tài)移民與生態(tài)建設相結合，與當地的產(chǎn)業(yè)結構調整相結合。
同時(shí)制定相應的生態(tài)移民政策，除了對移民實(shí)施直補政策外，要重視市場(chǎng)補償、技術(shù)補償、智力補償等多種補償手段的運用，要結合當地產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展特征，為移民群眾做好職業(yè)技能培訓等，更好地適應社會(huì )發(fā)展。
記者：南水北調的不同時(shí)期，分別應該采取什么方式的補償？
董戰峰： 在資金來(lái)源上逐步由國家縱向財政轉移支付向受水區和水源區的橫向轉移支付轉變，政府主導型向市場(chǎng)主導型轉變。
調水工程建設期，由于水源區生態(tài)環(huán)境建設的受益主體涉及地區和群體眾多，難以明確界定。盡管工程建設的目標主要是為華北地區供水，但是考慮在現有的社會(huì )制度下，通過(guò)橫向的區際間生態(tài)補償，要求在建設期由受水區承擔一部分生態(tài)環(huán)境建設補償的責任，事實(shí)上難以操作。因此建設期的補償主體主要定位在中央政府和水源地所在地，主要以國家縱向財政轉移支付、政府主導為主，市場(chǎng)化手段難以應用。
在工程運營(yíng)期階段，華北受水區開(kāi)始享受到供水服務(wù)，此時(shí)的主要生態(tài)補償主體應該為水源地和受水區，利益相關(guān)方關(guān)系明確，可以根據受益者付費原則構建水源區和受水區之間的橫向轉移支付補償方式，實(shí)現由政府主導型向市場(chǎng)主導型轉變?？芍鸩浇⒅醒胝畢f(xié)調監督下的基于供水區和受水區協(xié)商的市場(chǎng)交易制度。
至于地方補償資金來(lái)源，對受水區各省，工業(yè)和城市生活用水可通過(guò)提標加價(jià)，作為生態(tài)補償基金來(lái)源，通過(guò)橫向轉移支付落實(shí)到水源區。
根據測算，對受水區的提標水平應為：河南省增加0.15元/m3，河北省增加0.19元/m3，北京市增加0.64元/m3，天津市增加0.97元/m3。
記者：如何協(xié)調水源區和受水區兩個(gè)區域的利益需求？
董戰峰：這實(shí)際上是補償主體的責權分工以及利益均衡問(wèn)題，協(xié)調兩個(gè)區域的利益需求的目標是權責一致，生態(tài)利益與經(jīng)濟利益均衡。責任分工應該根據受益程度和水平的高低，以及社會(huì )經(jīng)濟基礎和條件來(lái)綜合確定。
對于水源區來(lái)講，在工程運行期，最關(guān)心的是如何能夠在護好水的前提下，加快綠色轉型，創(chuàng )造綠色GDP，實(shí)現綠色增長(cháng)；對于受水區來(lái)講，最關(guān)心的是如何能夠在可接受的價(jià)格水平下享受到供水服務(wù)。因此，協(xié)調供水區與受水區的訴求，需要中央、供水區、受水區一起來(lái)議定有關(guān)事項，包括補償范圍、應該如何設立補償標準，以什么形式來(lái)實(shí)現雙方均比較滿(mǎn)意的補償等。
記者：怎樣建立與補償掛鉤的水環(huán)境保護績(jì)效評估機制？
董戰峰：實(shí)施績(jì)效管理是環(huán)保公共管理的大趨勢。調水工程投入了大量的人力、物力和財力來(lái)實(shí)施生態(tài)補償，但是資金使用是否有效、補償有何效果、投入效果與生態(tài)補償目標是否一致等需要從管理決策上予以科學(xué)回答，很有必要建立生態(tài)補償績(jì)效評價(jià)制度。
生態(tài)補償績(jì)效評價(jià)一般至少應包括3個(gè)方面，即生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會(huì )效益評價(jià)。我建議，調水工程生態(tài)補償績(jì)效評價(jià)可這樣來(lái)實(shí)施：
首先，可根據生態(tài)補償政策基本目標，建立績(jì)效評價(jià)指標體系，采用定量和定性結合的方式判斷生態(tài)補償政策的實(shí)施效果。
其次，建立配套的區域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的年度調查和統計制度、水質(zhì)定期監測評估制度，建立與生態(tài)補償機制相結合的生態(tài)環(huán)境評價(jià)考核機制，將生態(tài)環(huán)境指標納入縣區考核評價(jià)體系。
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