2014年國務(wù)院政府工作報告指出，必須加強生態(tài)環(huán)境保護，下決心用硬措施完成硬任務(wù)。全國人大新聞發(fā)言人傅瑩說(shuō)，全國人大常委會(huì )在立法規劃當中，把環(huán)境保護立法當做重中之重。
現行《環(huán)境保護法》于1979 年試行，1989 年正式頒行，已不適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和環(huán)境保護需要。治理日益突出的環(huán)境污染問(wèn)題，首先是要完善法律。
據3月9日提交大會(huì )審議的全國人大常委會(huì )工作報告，《環(huán)境保護法》的修改被列入人大2014年的立法計劃?！董h(huán)境保護法》修訂草案最快將于今年4月審議。
《環(huán)境保護法》四審稿的即將出臺引發(fā)了各界的一系列猜想，在前三次審議中備受關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題又重新成為熱點(diǎn)。其中，環(huán)境公益訴訟原告資格的爭論尤為突出。
《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”
這一條文明確了環(huán)境侵權提起公益訴訟的主體，首次明確提出了在污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的案件中，有關(guān)機關(guān)和組織可以根據法律授權提起公益訴訟的主體資格。公益訴訟的提起不需要與事件有利害關(guān)系，而是有法律的授權。法律如何授權，授予何人權限，成為環(huán)保法修改的焦點(diǎn)之一。
建立環(huán)境公益訴訟制度的最核心問(wèn)題是明確環(huán)境公益訴訟原告的主體范圍。在我國，學(xué)界和實(shí)務(wù)界認可的潛在主體主要包括4個(gè)：檢察機關(guān)、行政機關(guān)、社會(huì )團體和公民個(gè)人。究竟誰(shuí)該有資格提起環(huán)境公益訴訟？記者就這一問(wèn)題采訪(fǎng)了相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者。
★社會(huì )團體
“‘有關(guān)組織’的限制只需達到基本的‘有關(guān)’即可。”——胡靜
社會(huì )團體是目前提及最多的一個(gè)主體，在《環(huán)境保護法》的修法過(guò)程中，也一直側重于賦予社會(huì )團體以訴訟原告主體的資格，《環(huán)境保護法》二審稿中規定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )以及在省、自治區、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會(huì )可以向人民法院提起訴訟；三審稿規定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護公益活動(dòng)連續5年以上且信譽(yù)良好的全國性社會(huì )組織可以向人民法院提起訴訟。
對此，山東大學(xué)法學(xué)院教授張式軍認為，由某個(gè)社會(huì )團體壟斷環(huán)境公益訴訟原告主體資格是一種最不理想的狀態(tài)。“法律不能定一個(gè)固定的訴訟原告，社會(huì )各界都有公益訴訟的權利，這一規定太狹隘。”他建議，只要是依法成立的合法社團，都應該有權利提起訴訟。
他解釋說(shuō)，目前環(huán)境問(wèn)題多發(fā)，偏僻地區的環(huán)境問(wèn)題要等“全國性社會(huì )組織”來(lái)提起訴訟解決顯然是不切實(shí)際的。另外，“信用良好”這一規定也無(wú)從落實(shí)，信用良好的標準是什么？由誰(shuí)來(lái)裁定？這種空泛的標準，容易成為法院不予立案的理由。
中國政法大學(xué)副教授胡靜也認為，《民事訴訟法》中提到的有權提起公益訴訟的“有關(guān)組織”的范圍可以經(jīng)由法律或司法解釋給予必要的限制，但這種限制只需要達到基本的“有關(guān)”即可，不宜過(guò)于嚴格。
原因有二，胡靜說(shuō)，第一，即使在我國設立環(huán)保法庭的地方法院鼓勵環(huán)境保護組織提起公益訴訟的情形下，環(huán)境保護組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性也并不高。所以，不必擔心因不嚴格限制“有關(guān)組織”而引發(fā)濫訴。第二，起訴資格與能力無(wú)關(guān)。“有關(guān)組織”自然會(huì )根據自身情況決定是否起訴，沒(méi)有能力或者能力欠缺者可以選擇不起訴或者委托律師等代理。能力問(wèn)題是原告自己考慮的問(wèn)題，不宜由法律或司法解釋加以規定并與起訴資格掛鉤。
在美國的環(huán)境公民訴訟中，美國聯(lián)邦最高法院通過(guò)地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司一案，放寬了對環(huán)保團體原告適格的要求。最高法院認為，原告環(huán)保團體享有提起公民訴訟的資格，而且確認“事實(shí)或爭議”是有關(guān)起訴資格的理論根基。也就是說(shuō)，只要被告違反了某一個(gè)具體的環(huán)境法律，法院就可以認定一個(gè)環(huán)境損害，原告可以從這個(gè)違法行為合理地證明自己所關(guān)注的環(huán)境利益的損害。
目前，我國的環(huán)保團體大量涌現，正積極參與環(huán)境公益訴訟，實(shí)踐中中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權案是第一起由環(huán)保NGO提起的環(huán)境民事公益訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )訴貴州省清鎮市國土資源管理局收回國有土地使用權出讓合同案是第一起由環(huán)保NGO提起的環(huán)境行政公益訴訟。
★公民個(gè)人
“建議建立中國特色的環(huán)境公民訴訟制度，以督促政府勤勉履行環(huán)境保護公共職能。”——王曦
公益訴訟是人民當家作主、管理國家事務(wù)的體現之一，公民是公共利益的最終受益者。一旦發(fā)生了環(huán)境污染，每個(gè)公民的健康權、財產(chǎn)權和享受優(yōu)良環(huán)境的權力都不可避免地受到侵害或威脅。“在這種情況下，任何公民都可以以自己的環(huán)境權益受到侵害為由提起訴訟，參與到環(huán)境保護的行列中來(lái)。”
“公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中的能力雖然有限，但法律應該賦予其權利，這是基礎性的權利，是社會(huì )團體能夠獲得環(huán)境公益訴訟原告主體資格的基礎。”張式軍說(shuō)。他認為，公民個(gè)人與社會(huì )團體，是應該具有原告主體資格的最基本的兩類(lèi)主體。
而上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王曦則建議，參考美國的環(huán)境公民訴訟經(jīng)驗，結合我國國情，建立具有中國特色的環(huán)境公民訴訟制度。
但王曦向記者特別強調，“公益訴訟”與“公民訴訟” 是不同的概念。“公民訴訟”分為“訴前通知期”前、后兩個(gè)階段。在美國，大多數環(huán)境公民訴訟沒(méi)有進(jìn)入法庭訴訟的第二階段。在這個(gè)意義上，說(shuō)它們是“訴訟”，不準確。
王曦提出的中國環(huán)境公民訴訟制度，“既不同于一般的行政訴訟，又不同于信訪(fǎng)和行政復議”，是一種“新的監督行政行為的制度”。“目的是督促政府勤勉履行環(huán)境保護公共職能。”王曦說(shuō)。
《環(huán)境保護法》第六條規定：“一切單位和個(gè)人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”因此，王曦建議，把中國環(huán)境公民訴訟的原告規定為“任何公民、法人或其他組織”，并建議將環(huán)境公民訴訟制度作為一項專(zhuān)門(mén)制度，納入《環(huán)境保護法》修法考慮。
★行政機關(guān)
“當行政手段不能有效解決環(huán)境問(wèn)題時(shí)，法律可以賦予行政機關(guān)提起訴訟的權利。”——張式軍
政府及政府環(huán)境資源職能部門(mén)是國家環(huán)境利益的代表，除采取行政措施外，也有采取司法保護措施的義務(wù)。環(huán)境保護行政機關(guān)行使日常的環(huán)境監管權，對違反環(huán)境法律法規，污染環(huán)境和破壞生態(tài)平衡的行為進(jìn)行監督管理，并行使相應的行政處罰權。
目前行政機關(guān)僅能以環(huán)境監管與環(huán)境行政處罰等行政手段遏制行政違法現象。當行政手段并不能有效應對污染環(huán)境和破壞生態(tài)平衡所造成的國家或個(gè)人的權益損害時(shí)，法律可以賦予行政機關(guān)以公眾受托人和國家環(huán)境資源所有權代表人的身份，直接對侵害公眾或國家環(huán)境權益的行為提起民事訴訟。
“同時(shí)，環(huán)境保護行政機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體，優(yōu)勢也非常顯著(zhù)。首先，作為專(zhuān)業(yè)部門(mén)，行政機關(guān)清楚調查取證等一系列流程，并且比其他主體有著(zhù)更為便捷的渠道。其次，行政機關(guān)本就負有保護環(huán)境的職責，賦予其原告主體資格只是對其履職手段的一種擴充，成本不高。”張式軍說(shuō)。
有學(xué)者反對賦予環(huán)保部門(mén)公益訴訟原告地位，其理由不少，最有力的理由是“環(huán)保局作為法定的環(huán)境保護行政主管部門(mén)，擁有行政權力來(lái)預防和控制‘對環(huán)境本身的損害’，因而沒(méi)有必要賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權力”。
然而胡靜認為：“制度的發(fā)展從來(lái)不完全遵循邏輯的軌道，當法律賦予環(huán)保部門(mén)以公益訴訟原告資格之后，分析問(wèn)題的語(yǔ)境也為之發(fā)生變化。在我國環(huán)境法執行遭遇重大困難的情況下，賦予行政機關(guān)以環(huán)境公益訴訟起訴的資格，或許能探索新的出路。”
在現有的行政執法方式下，行政機關(guān)在影響相對人的權利和義務(wù)方面具有單方?jīng)Q定力，不需要借助其他機關(guān)就可以單方面確定相對人的權利和義務(wù)，從而直接發(fā)生法律效果。
而環(huán)保部門(mén)提起公益訴訟則不然，它只是享有確定相對人權利和義務(wù)的建議權，僅僅發(fā)生影響相對人權利和義務(wù)的可能性，而對相對人權利和義務(wù)的決定權屬于法院，可能性轉化為現實(shí)性則通過(guò)法院裁判完成。這不同于行政機關(guān)主導的執法方式，而是司法機關(guān)主導的新型執法方式。
“但這種執法方式必然有一個(gè)前提，就是環(huán)保部門(mén)窮盡自身能力之后仍然無(wú)法解決問(wèn)題。”胡靜說(shuō)。
根據我國法律，環(huán)境行政執法一般由環(huán)保部門(mén)做出，也有少數是由政府做出。由政府做出有以下幾種，責令限期治理、責令停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉和責令停產(chǎn)整頓。環(huán)保部門(mén)在政府享有決定權的事項當中，只有調查權、審查權和建議權，決定權在政府。公益訴訟中，環(huán)保部門(mén)的公益起訴權其實(shí)也只是在行使調查權，在審查權基礎上擬課以義務(wù)的建議權。所以公益訴訟制度應該規定，環(huán)保部門(mén)起訴排污企業(yè)，可以請求法院判令被告限期治理、停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉、停產(chǎn)整頓。“這樣對相對人實(shí)施最嚴厲義務(wù)或者處罰的主體就變成了法院，雖然這背離了我們國家行政機關(guān)決定相對人權利義務(wù)的通例，但按國外的經(jīng)驗，以法院作為處罰主體，已成為比較普遍的一種趨勢。”胡靜解釋說(shuō)。
目前我國的司法實(shí)踐中已經(jīng)出現了確認地方政府環(huán)境公益訴訟原告資格的案例，貴陽(yáng)“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司環(huán)境污染侵權案即是典型案例。
★檢察機關(guān)
“人民檢察院可充分運用提起環(huán)境公益訴訟的權利，也可發(fā)揮更大司法作用。”——汪勁
是否授權檢察機關(guān)提起公益訴訟，是一個(gè)爭議相當大的問(wèn)題。反對賦予檢察機關(guān)公益訴訟原告主體資格的人認為，檢察機關(guān)作為國家法律監督者，在訴訟中處于與當事人不相平等的法律地位。如果由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，必然會(huì )形成檢察機關(guān)既作為原告又作為法律監督角色的局面，這樣既不利于檢察機關(guān)行使法律監督職能，也會(huì )給審判工作帶來(lái)很多困難。
支持這一觀(guān)點(diǎn)的理由是，根據《人民檢察院組織法》第四條的規定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權，保護社會(huì )主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。”檢察機關(guān)的公共性特征使其最適合擔當公共利益的代表。“在公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機關(guān)為了維護和恢復公共秩序，必須有所作為。”檢察機關(guān)參與公益訴訟已經(jīng)成為國外的立法和司法趨勢。美國法律賦予檢察官在涉及聯(lián)邦利益的案件中享有起訴權。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁認為，從中國現行法律分析，人民檢察院有權行使檢察權以保護國家財產(chǎn)和公民合法權益不受侵害。但是，從職權職責相一致的原理出發(fā)，由于國家通過(guò)法律將監督管理環(huán)境的公權力交由環(huán)保部門(mén)行使，因此就國家環(huán)境和資源財產(chǎn)受到環(huán)境污染破壞的損失而言，國家行政機關(guān)代表國家求償的民事權利順位應當高于人民檢察院。
也就是說(shuō)，只有當環(huán)保部門(mén)未就環(huán)境污染破壞造成的國家損失提起民事訴訟，或者有關(guān)公眾（環(huán)保團體）也未提起環(huán)境公益訴訟的情況下，人民檢察院才有權代表國家或公眾向環(huán)境污染和破壞者提起損害賠償訴訟。
另外，作為國家法律事實(shí)的監督機關(guān)，我國法律賦予人民檢察院的許多司法權力是行政機關(guān)所不享有的，這一點(diǎn)人民檢察院可以充分運用而非拘泥于提起環(huán)境公益訴訟的權利。“例如，人民檢察院有權向環(huán)保部門(mén)提出司法建議，有權支持環(huán)保部門(mén)或者公眾（環(huán)保團體）依法提起環(huán)境公益訴訟，以及有權對人民法院作出的不利于環(huán)境保護結果的判決或者裁定結果提出抗訴等。”汪勁舉例說(shuō)。
實(shí)踐中，在我國由檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟有2008年的廣州市海珠區檢察院訴新中興洗水廠(chǎng)環(huán)境污染案、2009年的廣州市番禺區檢察院訴東泰皮革染整廠(chǎng)案。
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