今年的政府工作報告中多次提到生態(tài)環(huán)境保護，尤其是在加強生態(tài)環(huán)境保護立法、強化對相關(guān)法律執法檢查等方面提出了新要求。
但現階段，我國的環(huán)境執法仍處于十分尷尬的境地，環(huán)境監察人員缺少足夠執法權，污染企業(yè)阻礙、抗拒執法的現象屢見(jiàn)不鮮。
“環(huán)境監察”這一術(shù)語(yǔ)，無(wú)論是作為一項制度，還是作為一個(gè)機構名稱(chēng)，都未見(jiàn)諸于《環(huán)境保護法》。環(huán)境執法，急需立法確權，才能挺直腰桿。
執法權不足困擾環(huán)境監察人員
由于環(huán)保部門(mén)權限、執法手段有限，抗拒執法的現象大量存在
2013年7月9日，由河南省人大常委會(huì )環(huán)資工委副主任李建偉帶隊的“中原環(huán)保世紀行”督察采訪(fǎng)團趕赴平頂山督察環(huán)境違法企業(yè)整治情況，誰(shuí)知迎接他們的卻是一把把“鐵將軍”。
當日上午11時(shí)7分，一行人來(lái)到位于平頂山化工產(chǎn)業(yè)集聚區的平頂山中糠化工有限公司。工廠(chǎng)內，各個(gè)車(chē)間的門(mén)緊鎖著(zhù)，看不到一個(gè)工人，這家公司負責人趙英福說(shuō)，工人們都放假了。
“讓我們看看你們這里污水處理的設施吧。”李建偉說(shuō)。
化工廠(chǎng)老板兩手一攤：“工人都放假了，我也開(kāi)不了工廠(chǎng)的門(mén)。”他扒開(kāi)一個(gè)車(chē)間的窗戶(hù)，對環(huán)保部門(mén)執法人員說(shuō)：“開(kāi)不了門(mén)，你們從窗戶(hù)縫里看吧。”
環(huán)境執法遭受如此待遇，在很多地方并不鮮見(jiàn)。由于環(huán)保部門(mén)權限、執法手段有限，阻礙執法、抗拒執法的情況大量存在，嚴重影響環(huán)境執法的效率和執法人員人身安全。
盡管《環(huán)境行政處罰辦法》明確，對連續違法限期不改的企業(yè)，可以進(jìn)行多次處罰。最高處罰可以對違法者進(jìn)行行政拘留。但是由于環(huán)保監察機構缺少查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物的設施、設備等必要的強制手段，難以及時(shí)制止污染行為。
在實(shí)際執法過(guò)程中，環(huán)境監察機構遇到的最大阻力，往往是地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟目的的執法干擾，環(huán)境執法單位無(wú)法與之抗衡。
“環(huán)境監察大都受地方政府制約，不受重視。我們管多了，地方領(lǐng)導有意見(jiàn)，但如果不管，老百姓又有意見(jiàn)。”一位來(lái)自基層環(huán)境監察大隊的隊員反映了行政執法的無(wú)奈，“很多污染企業(yè)都是納稅大戶(hù)，地方都要保護他們，我們說(shuō)了也不算。”
此外，環(huán)境監察大隊還面臨著(zhù)經(jīng)費、人員的困擾。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區，環(huán)保局在縣里是邊緣部門(mén)，要房沒(méi)房，要錢(qián)沒(méi)錢(qián)，車(chē)輛和儀器設備更談不上。加之隊伍沒(méi)有統一著(zhù)裝，環(huán)境監察人員看起來(lái)更不像正規軍。這些因素都在一定程度上干擾和影響了環(huán)保部門(mén)執法的效果。
權限不明降低執法效率
部門(mén)之間執法權限劃分不夠清晰，導致有利大家上，無(wú)利就推諉
環(huán)保法律法規較“軟”，目前我國環(huán)境法律、法規體系雖然框架比較完善，但內容過(guò)于宏觀(guān)，大多是有“要求”或“禁止”規定，卻沒(méi)有對應的法律責任條款，導致操作性差，使環(huán)境執法機關(guān)對違法違規行為追究乏力，甚至束手無(wú)策。
不僅如此，一線(xiàn)環(huán)境監察人員在執法過(guò)程中，還受制于環(huán)境監察隊伍執法地位不明確。中央層面，環(huán)境監察局屬于環(huán)境保護部的內設機構，它與環(huán)境保護部的其他內設機構共同行使執法權限。
然而，在地方層面則有所不同。省級、市級和縣級分別由環(huán)保部門(mén)內設機構與環(huán)保部門(mén)授權的環(huán)境監察總隊、支隊和大隊分別行使部分執法權限。
“環(huán)境監察”這一術(shù)語(yǔ)，無(wú)論是作為一項制度，還是作為一個(gè)機構名稱(chēng)，都未見(jiàn)諸于《環(huán)境保護法》，只有個(gè)別單項法在法律責任部分提及監管職責。而與環(huán)境監察制度密切相關(guān)的機構權限、人員編制等問(wèn)題，僅通過(guò)中央機構編制委員會(huì )的文件和環(huán)境保護的規章、通知、復函等規范性文件予以規定。
目前，有的省級、地市級、縣級環(huán)境監察執法機構編制仍為事業(yè)單位，加之地方環(huán)保行政機構隸屬于地方政府，使地方環(huán)保機構監察執法的獨立性大打折扣，執法地位和權威受到影響。
除了執法地位不明確，環(huán)境監察機構與環(huán)保局業(yè)務(wù)部門(mén)的職能分工還存在模糊、重合之處。中國能源經(jīng)濟研究院副院長(cháng)陳柳欽分析道：“我國的環(huán)境監管體制實(shí)際上是從各部門(mén)分工監管逐步發(fā)展為統一監督與分級、分部門(mén)監督管理相結合的體制，在這種變化過(guò)程中只注重對新設機構的授權，忽略了撤銷(xiāo)原有機構及其相關(guān)職能，由此產(chǎn)生環(huán)境監管機構重疊現象。”
在地方環(huán)保部門(mén)，這些職能交叉的問(wèn)題同樣存在且更加嚴重。比如，在一些環(huán)保事項協(xié)調會(huì )議中，環(huán)境監察機構和有關(guān)部門(mén)工作人員在職能重合部分，“有利大家一哄而上，無(wú)利就相互推諉”。
授權執法成軟肋
身份權限缺乏法律依據，派出機構“轉委托”面臨合法性質(zhì)疑
地方環(huán)境監察機構除了面臨與環(huán)境保護部環(huán)境監察局相同的困境之外，還面臨著(zhù)其特有的身份認定問(wèn)題。
在一般情況下，地方各級環(huán)境監察機構在行政序列中并不屬于各級環(huán)保門(mén)的內設機構，而屬于其下屬事業(yè)單位，他們的執法權限來(lái)源于環(huán)保部門(mén)的委托。
然而，這種“委托執法”在實(shí)際中卻可能遭遇合法性危機。例如在行政處罰領(lǐng)域，雖然《行政處罰法》規定行政機關(guān)可以在其法定權限內委托符合條件的事業(yè)單位行使行政處罰權，但通知明確規定“受委托組織……不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰”。
然而，目前在許多實(shí)行環(huán)保管理體制改革后的大中城市，市轄區的環(huán)保部門(mén)由市級環(huán)保部門(mén)垂直管理，即屬于市環(huán)保局的派出機構，其執法權限來(lái)自于市環(huán)保部門(mén)的委托。西安市環(huán)保局法規處有經(jīng)西安市人民政府批準的市環(huán)保局委托各區分局執法的執法委托書(shū)。
由于區環(huán)保分局是市環(huán)保局的派出機構，而區環(huán)境監察大隊又是區環(huán)保局直屬的事業(yè)單位，區環(huán)保分局的執法權限來(lái)自于市環(huán)保局的委托，區環(huán)境監察大隊的執法權限又來(lái)自于區環(huán)保分局的委托，從形式上看，區環(huán)境監察大隊所接受的委托就成了轉委托。北京大學(xué)能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁認為，僅就環(huán)境行政處罰而言，這顯然是不合法的。
汪勁帶領(lǐng)調研組曾就這個(gè)問(wèn)題請教過(guò)西安市環(huán)保局法規處的工作人員，這名工作人員表示這只是理論上的可能性，現實(shí)中沒(méi)人會(huì )較這真。
但是，“如果有人較了這個(gè)真，結果會(huì )如何呢？”清華大學(xué)環(huán)境資源能源法研究中心主任王明遠分析說(shuō)，按照法律規定，如果公眾就環(huán)保派出機構環(huán)境執法行為提起行政訴訟，委托機構將負責應訴。這樣一來(lái)，解決派出機構的執法權限合法性就成為首要問(wèn)題。
北京林業(yè)大學(xué)環(huán)境法研究中心副主任楊朝霞告訴記者，這種“轉委托”做法不僅在環(huán)保系統內存在，其他行政管理系統也存在這種“轉委托”現象。目前，類(lèi)似“轉委托”的行政管理模式都處于不違法但無(wú)法可依的尷尬狀態(tài)。這種責權分離的管理機制，不僅會(huì )導致更多因執法尺度松緊不同而帶來(lái)的訴訟，也容易引發(fā)其他問(wèn)題。
隨著(zhù)環(huán)保法治的完善，相對人會(huì )越來(lái)越多地通過(guò)行政和司法途徑尋求救濟，這就為環(huán)境執法提出了更高的要求。
合法的行政行為必須具備5個(gè)要件，即行為主體合法，行為權限合法，行為內容合法，行為程序合法與行為形式合法。而在實(shí)踐中，環(huán)境執法常常由于不符合以上要件的某一個(gè)或某幾個(gè)而被認定為違法行為，進(jìn)而被人民法院或上級部門(mén)變更，有時(shí)還會(huì )導致行政賠償，這都要求明確環(huán)境監察機構的執法權限。特別是在依法行政的今天，這一問(wèn)題的解決，尤為迫切。
專(zhuān)家呼吁：先修法，后依法賦權
明確職能權限，強化執行力和威懾力
面對日趨嚴峻的環(huán)境形勢，公眾環(huán)境意識的不斷高漲，社會(huì )輿論監督程度的不斷加深，環(huán)境執法的壓力也日益加大。
鑒于當前治理環(huán)境污染的緊迫任務(wù)，應抓緊修訂《環(huán)境保護法》，為治理霧霾等污染提供法律保障。在今年的全國“兩會(huì )”上，多位代表委員、環(huán)保法學(xué)專(zhuān)家積極為《環(huán)境保護法》修改完善奔走呼吁，他們希望國家能夠切實(shí)制定出來(lái)一部高質(zhì)量、管用的環(huán)保法。
他們認為，環(huán)境立法要防止身份、權限不明掣肘執法，如果在《環(huán)境保護法》中沒(méi)有相應的規定，部門(mén)出臺的條例、規劃、文件就缺少了法律支撐。
“不能讓環(huán)保法成為‘豆腐法’” ，全國人大代表、廣東惠州旅游局長(cháng)黃細花特別強調，理想中的環(huán)保法，必須強化執行力和威懾力。
黃細花告訴記者，未來(lái)的環(huán)境保護法，至少應該具備總則、區域環(huán)境保護、治理環(huán)境污染和其他公害、污染防治措施、生態(tài)保護、環(huán)境保護體制和職能、法律責任以及附則等內容。
武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(cháng)王樹(shù)義認為，根據國外環(huán)境管理體制改革的經(jīng)驗，立法先行，以法律推動(dòng)改革，能夠積極避免部門(mén)以法爭權、地方保護主義泛濫等利益之爭。
王樹(shù)義認為，既往環(huán)境管理體制的改革都是政府自上而下依靠行政強制力推動(dòng)的，每一次機構變動(dòng)都是政府內部的方案設計。改革的成功與否，很大程度上依賴(lài)改革者的魄力和社會(huì )的認知度。而法律推動(dòng)式的改革可以保障環(huán)境管理體制改革的有效推進(jìn)和取得更穩定的改革成果。
王樹(shù)義提出，隨著(zhù)我國政治體制改革和法治化進(jìn)程的加快，應從法律角度確立派出機構的地位及其與相關(guān)管理部門(mén)的關(guān)系，通過(guò)立法確定其環(huán)境管理的職能及權限，賦予其獨立的環(huán)境執法地位。在執行機制方面，要通過(guò)立法合理確定環(huán)境執法機構的職能及權限，加強環(huán)境執法機構在執法能力、人員配備等方面的建設，增加執法人員數量，提高執法人員素質(zhì)，改進(jìn)執法工具。
聚焦兩會(huì )
兩會(huì )代表穆祥友（天津）：
環(huán)境保護在經(jīng)濟高速發(fā)展的當今社會(huì )，是大部分國家普遍面臨的問(wèn)題。在中國現有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)鏈中，環(huán)境保護的問(wèn)題日益突出，地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾所引發(fā)的問(wèn)題頻發(fā)。
目前，環(huán)境保護行政執法中存在的主要問(wèn)題包括：一是地方經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境之間存在矛盾；二是環(huán)境保護立法滯后；三是環(huán)保機關(guān)的部門(mén)設置和人員配置低水平；四是環(huán)境違法案件處理流程復雜、審批困難；五是管理對象分散和執行標準不統一。
在我國，現行的環(huán)保法對環(huán)境保護行政主管部門(mén)規定的權利義務(wù)不對等、權責不統一、有限的行政處罰權限缺乏必要的強制手段來(lái)保障實(shí)施，導致執法力度不夠，也不能更好地體現環(huán)境保護行政權的威懾力。
為了樹(shù)立環(huán)境執法權威、嚴格環(huán)境執法、杜絕環(huán)境執法不作為現象，建議成立專(zhuān)職的環(huán)境保護執法隊伍，整合現階段分散在多部門(mén)的行政職權，增加在環(huán)境執法中可采取行政強制手段的措施保證，真正賦予環(huán)境保護行政主管部門(mén)保一方環(huán)境安全的權力。
■他山之石
我國的環(huán)境執法由環(huán)境行政主管部門(mén)負責，屬于行政執法，往往只有監督、檢查的權力，缺乏強制力，導致環(huán)境執法常常難達到理想的效果。要提高環(huán)境執法的效力，借鑒發(fā)達國家“環(huán)保警察”的經(jīng)驗，設立自己的環(huán)保警察，或許是應對與日俱增的環(huán)境違法行為的一劑良藥。
環(huán)保警察在俄、德、法等發(fā)達國家的環(huán)境執法領(lǐng)域存在已久，其管理權限很大，主要負責打擊環(huán)境污染行為。這些國家的環(huán)保警察在環(huán)保方面的優(yōu)勢是明顯的，因為他們有著(zhù)不同于行政執法的強制性權力。
俄羅斯：履職強勢的“生態(tài)警察”
1966年，莫斯科市政府與內務(wù)部協(xié)定設立了“莫斯科預防生態(tài)違法警察管理局”，莫斯科市政府每年給內務(wù)部撥款，內務(wù)部則抽調警員組成莫斯科市生態(tài)警察，他們能夠直接介入莫斯科市的環(huán)境保護執法工作。
2000年至今，俄羅斯的其他地區也開(kāi)始出現了規模不一的生態(tài)警察隊伍，哪一級政府出資，則生態(tài)警察就歸哪一級政府管理。生態(tài)警察中80%以上的人受過(guò)高等教育，大批警員畢業(yè)于法律專(zhuān)業(yè)和生態(tài)專(zhuān)業(yè)，從中不難看出政府對環(huán)境保護的重視。
相形之下，俄羅斯生態(tài)警察的相應立法工作則進(jìn)行得比較遲緩。俄羅斯生態(tài)警察的職責主要有四個(gè)方面：一是預防生態(tài)犯罪和行政違法，這是最具有強制力的環(huán)境執法過(guò)程，警察們攜帶的武器大多數用于履行該項職責；二是為環(huán)境保護機關(guān)及工作人員的正?；顒?dòng)和安全提供保障，即處理執法過(guò)程中發(fā)生的抗拒執法情況，確保環(huán)境執法順利進(jìn)行；三是對城市和其他自然保護區實(shí)行監管，給予生態(tài)警察廣泛的環(huán)境執法權，促使全社會(huì )提高對環(huán)保的重視程度；四是加強對公眾的宣傳教育，通過(guò)多種途徑與公眾近距離接觸，設立舉報制度，鼓勵舉報環(huán)境違法行為，調動(dòng)公眾積極性，共同維護公民的環(huán)境與健康權利。
各地區生態(tài)警察的職責范圍與當地生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)相對應，其保護的側重點(diǎn)有所不同。為減少生態(tài)警察與其他權力部門(mén)的沖突，各地政府有的將部分生態(tài)警察分散到環(huán)保、城建、土地規劃等部門(mén)，形成生態(tài)警察與這些部門(mén)聯(lián)合立案、辦案的形式；有的將森林警察和生態(tài)警察聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行執法；在一些重在處理汽車(chē)尾氣排放的地區，政府則直接將生態(tài)警察劃歸交通警察局。聯(lián)合辦案使生態(tài)警察的數量大幅度減少，節省了人力財力。
德國：全面武裝的“環(huán)保警察”
現在的德國在環(huán)境保護方面已具備很高的水平，公民也普遍具有高度的環(huán)境意識。
德國警察部門(mén)建立的根本依據是德國的《基本法》，具體依據是聯(lián)邦及各州《警察法》的規定，聯(lián)邦級警察機關(guān)和州級警察機構，都必須遵照法律的明確規定才能進(jìn)入組織設立階段。警察機構的設置、分立、合并，職權的設立、變更、取消，以及各類(lèi)警察間職權交叉的協(xié)調，都要依照法律法規的明確規定進(jìn)行。這類(lèi)法律規定雖然繁雜，卻非常細致、操作性很強。
全德國聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律法規目前共有約8千部，另外還實(shí)施了400多個(gè)歐盟相關(guān)法令。德國于1972年通過(guò)了首部環(huán)保法，其環(huán)保法體系完善，內容詳盡?？梢哉f(shuō)，德國的環(huán)保警察從頭到腳都有法律法規的全面“武裝”。
根據法律規定，德國的環(huán)保警察隸屬于德國聯(lián)邦內政部。聯(lián)邦內政部下轄有組織犯罪及危害公共犯罪部、警務(wù)國安部、中央刑事勤務(wù)部、保安部、刑偵研究所、刑事技術(shù)研究所、信息技術(shù)部、中央行政管理部、國際協(xié)調部等，主管刑事警察和邊防警察，其下設的11個(gè)廳司級單位中，環(huán)境司就專(zhuān)門(mén)負責環(huán)境保護，該部門(mén)設有專(zhuān)門(mén)的環(huán)保警察。長(cháng)達18個(gè)月的專(zhuān)業(yè)訓練是每名環(huán)保警察的必經(jīng)培訓環(huán)節。
德國環(huán)保警察的職責主要體現在現場(chǎng)執法方面。與生態(tài)警察不同，他們的職責由于受詳細的法律規定限制，因而沒(méi)有那么寬泛。同時(shí)，其他警種具備的環(huán)保職責也削弱了環(huán)保警察的執法權限。
德國聯(lián)邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具備環(huán)保職責，只要在其職責范圍內，都有行使環(huán)境執法的權力。他們分別設在聯(lián)邦和州政府的內政部門(mén)，當遇到管轄權交叉的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，通常由各內政部長(cháng)聯(lián)席會(huì )議解決。
法國：分工明確的“綠色警察”
法國的綠色警察機構，其全稱(chēng)是“打擊環(huán)境違法行為中心局”，編制上隸屬法國內政部。該局由生物學(xué)家、醫生、憲兵等較為專(zhuān)業(yè)的人員構成，約為五十人的編制，其上一級領(lǐng)導機構是法國相關(guān)各部，其性質(zhì)是部際警察局。這種機構和與環(huán)保有關(guān)的各部門(mén)充分聯(lián)合，促進(jìn)了各部門(mén)間環(huán)保工作的協(xié)調性。
法國國民在環(huán)保方面的素質(zhì)普遍較高，故意違法污染環(huán)境破壞資源的行為較少，大多為過(guò)失行為。綠色警察主要負責對這些過(guò)失導致的環(huán)境破壞行為進(jìn)行調查：設備質(zhì)量、技術(shù)水平、工藝流程等出現問(wèn)題而引發(fā)的環(huán)境污染，和因過(guò)于自信等導致的環(huán)境破壞都包括在內。
同時(shí)，在法國這樣一個(gè)法治觀(guān)念很強的國家中，充分、確鑿的證據非常重要，調查取證也成為綠色警察的重要職責之一。打擊環(huán)境違法行為中心局下設若干專(zhuān)業(yè)檢察院，其主要職責是對蓄意違反《環(huán)境法》造成環(huán)境污染的個(gè)人或企業(yè)提起公訴。
目前，專(zhuān)門(mén)的地中海污染檢察院已經(jīng)在法國第二大城市馬賽設立，其專(zhuān)一的職責是處理發(fā)生在地中海地區的環(huán)境污染案件。當然，普通檢察院也可以在必要情況下，通過(guò)適當方式，參與對違反環(huán)境法行為的公訴。
法國甚至還有由政府工作人員組成的節水警察，他們依據法國政府新近頒布的節水令主管節水監督檢查執法；還有一家空氣分析公司組成的“氣味警察”，他們搜尋污染空氣的源頭，為綠色警察的環(huán)境執法提供信息，以備采取積極的補救措施。
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