在人們呼吸著(zhù)霧霾擔心空氣污染的同時(shí)，水污染也同樣嚴峻，“有河皆干，有水皆污”已經(jīng)不是一種夸張的說(shuō)法。河流湖泊為我們提供生存生活所必需的水資源，已經(jīng)不再是取之不盡用之不竭。如何保護好水資源，這就需要生態(tài)補償。
流域生態(tài)補償就需要人們?yōu)樗Y源付出成本，從而保持其可持續性。那么怎么補償，補償給誰(shuí)，如何建立公正的生態(tài)補償機制？
為此，21世紀經(jīng)濟報道記者專(zhuān)訪(fǎng)了中科院水資源研究中心副主任、中科院地理所研究員賈紹鳳。他認為生態(tài)補償不僅需要體制機制的創(chuàng )新改革，更需要政治魄力。
生態(tài)補償資金應來(lái)自于政府和受益者
《21世紀》：生態(tài)補償談了很多年了，它對于流域的治理或管理有何重要意義？為什么要提流域生態(tài)補償？
賈紹鳳：十八屆三中全會(huì )提出五大文明建設，其中有生態(tài)文明，生態(tài)文明中水是非常核心的要素，山青水綠都關(guān)系到水。就宏觀(guān)背景來(lái)說(shuō)，隨著(zhù)人口越來(lái)越多、人類(lèi)活動(dòng)強度越來(lái)越大，自然生態(tài)系統受到人們的擠壓影響越來(lái)越強，為我們提供生態(tài)服務(wù)的資源越來(lái)越稀缺。為了維護、提高生態(tài)系統的服務(wù)價(jià)值，人們需要付出，而且付出要越來(lái)越多。
在沒(méi)有生態(tài)補償之前，自然提供的生態(tài)服務(wù)似乎是免費的，人們要想得到它又不想投入，那怎么可能長(cháng)期持續，這是一種矛盾。有了生態(tài)補償機制、制度，可以對生態(tài)系統進(jìn)行維護，為人類(lèi)提供更高的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。
現在我們的空氣、水、土壤等污染嚴重，要想改變就得付出，要想山清水綠，改變空氣烏煙瘴氣、水又黑又臭、土壤污染造成的糧食不安全等現象，重要的就是保護好整個(gè)生態(tài)系統的健康，這就涉及到生態(tài)補償。
《21世紀》：生態(tài)補償的對象是誰(shuí)，誰(shuí)來(lái)補償？
賈紹鳳：十八屆三中全會(huì )提到，資源配置要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，生態(tài)服務(wù)是很重要的資源，應該按照優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率來(lái)做。雖然生態(tài)服務(wù)功能往往是公益性的，但是投入成本與效益要維持平衡的關(guān)系，否則就不能長(cháng)期持續下去。
這個(gè)投入有兩方面，首先是政府投入，另外是享受生態(tài)服務(wù)功能好處的人要支付一部分費用。政府投入是很重要的一部分，我們國家搞了很多生態(tài)保護工程，但這往往是些重點(diǎn)項目，要想保護好整個(gè)生態(tài)服務(wù)功能，得到好處的人應該支付費用。
中國的自然資源都屬于政府所有，作為資產(chǎn)所有人，政府應該投入。而得到好處的，尤其是跨流域方面，把別人的好處拿給自己當然應該付出。
補償的對象應該是生態(tài)系統的保護者，例如水源涵養區為保護水源作出犧牲的人、跨流域調水工程因調水而利益受損的人。
《21世紀》：補償標準怎么定，怎么補償？
賈紹鳳：一方面我們要客觀(guān)地看，不能站在某個(gè)利益相關(guān)者的立場(chǎng)上來(lái)看，要避開(kāi)完全從自身利益來(lái)考慮。
《21世紀》：但各個(gè)地方都是從自己利益的角度出發(fā)，全局利益往往不會(huì )去考慮的。
賈紹鳳：每個(gè)人每個(gè)地方為自身利益考慮是正當合理的，但很多事情是需要妥協(xié)的，光從局部出發(fā)一定要做什么，肯定做不下去，一個(gè)地方要從其他地方免費調水，那肯定調不過(guò)來(lái)。很多時(shí)候，既要為自己考慮，把自己的需求充分表達出來(lái)，還要客觀(guān)公正地看別人的利害關(guān)系，所有人都獲利才是大贏(yíng)家，只考慮自己，就會(huì )魚(yú)死網(wǎng)破。因此要相互考慮對方的利益，達成各方都能接受的方案。
《21世紀》：這就需要一個(gè)機制或制度建設，讓大家在一個(gè)框架內達成共識？
賈紹鳳：對，現代社會(huì )需要利益共享、合作共贏(yíng)的理念，更需要制度保證。比如跨流域調水，以前水資源都是國家的，國家有權從一個(gè)流域調到其他流域，這是一種行政命令，現在應該承認被調走水的地區受到一定損失，應該補償。
首先形成一種共識，應該補償，其次就是補多少的問(wèn)題。有人說(shuō)要按照專(zhuān)家的估算進(jìn)行補償，這是有難度的。水資源越來(lái)越稀缺，要提高利用效率，需要引入市場(chǎng)機制，按市場(chǎng)規律來(lái)辦很多事情就好辦多了。
補償標準不可能按照專(zhuān)家的理論估算執行，應該結合市場(chǎng)上利益相關(guān)者的協(xié)商結果，確定合理的補償標準。調水的人想少給點(diǎn)錢(qián)，被調水的人想多要點(diǎn)，這就有個(gè)討價(jià)還價(jià)，最后確定一個(gè)大家都能接受的價(jià)格。
各方的討價(jià)還價(jià)實(shí)際上給調水提供了一個(gè)很好的決策工具，能否調水關(guān)鍵看雙方能否達成協(xié)議。比如現在南水北調西線(xiàn)從四川調水，如果四川調一方水要價(jià)5元錢(qián)，調入地區就要考慮水源的價(jià)格加上工程建設的成本，假設總共是20元錢(qián)一方水，那就要考慮生產(chǎn)什么東西能賺回來(lái)，成本太高就不敢調了。
對于微觀(guān)用戶(hù)的補償應該強化
《21世紀》：也有用政治影響力來(lái)調水，比如北京從河北調水。
賈紹鳳：現在主要是政府安排下的調水，北京從河北、山西調水都是給錢(qián)的，而且它們也都愿意。北京從河北應急調水每方要3元錢(qián)，當地用水價(jià)格遠達不到這個(gè)數，當地政府考慮各種利益關(guān)系寧愿賣(mài)水。但是，集體用戶(hù)和農民用水就少了，沒(méi)人補償他們。
除了籠統說(shuō)調水方和被調方有利益關(guān)系，調水區和受水區從各級政府到基層用戶(hù)都有各種利害關(guān)系，這里也有個(gè)利益平衡，需要系統考慮。
《21世紀》：這就是我問(wèn)的要補給誰(shuí)的問(wèn)題，補給當地政府，他們就說(shuō)這些錢(qián)要用在水利工程、防洪等方面，而百姓用水減少所受的利益損失誰(shuí)來(lái)補償？
賈紹鳳：目前我們補償的主體是政府對政府，將來(lái)還是應該盡可能誰(shuí)受損補償誰(shuí)，農民灌溉用水受損就應該補給農民。北京市在潮白河上游就是這么做的，鼓勵農民少種水稻，一畝補多少錢(qián)，都補到農民手中，這才體現了公平。
《21世紀》：剛才我們已經(jīng)說(shuō)到了一些不公平的現象，生態(tài)補償體制機制如何建設？
賈紹鳳：拿調水來(lái)說(shuō)，水資源的所有權是屬于國家的，水資源的使用權屬于地方政府。從管理上說(shuō)，政府對政府決策更容易，另一方面，對于微觀(guān)用戶(hù)的補償應該強化。
《21世紀》：這應該比較難，個(gè)人沒(méi)有水資源所有權，又不具備管理權，只有部分使用權，屬于弱勢群體，他們的利益怎么保障？
賈紹鳳：北京對潮白河上游農民的補償就是很好的做法，只要你減少用水，我就補償給你。制度設計中首先考慮到個(gè)人，在有些方面能做到。同時(shí)集中式的“政府對政府”也有一些優(yōu)點(diǎn)，調水后很多也是補償給受影響的地區。像南水北調，丹江口下游受影響，政府就給下游建補償工程，將長(cháng)江水調過(guò)來(lái)補充進(jìn)去，抵消部分不利因素，這樣的集中式補償也是很有效的。
《21世紀》：南水北調有些水源地補償發(fā)到縣一級，再往下發(fā)就很困難，這應該怎么解決？
賈紹鳳：把補償的錢(qián)發(fā)到地方政府，政府要公開(kāi)一共給了多少補償，哪些人該補，補了多少，工程建設和辦公花費多少，要有這種公開(kāi)的機制。
《21世紀》：落實(shí)到個(gè)人錢(qián)很少，就會(huì )有人抱怨調出去那么多水就值這點(diǎn)錢(qián)，這其實(shí)反映一個(gè)問(wèn)題，生態(tài)補償的財政、經(jīng)費來(lái)源很少，有人建議開(kāi)征生態(tài)補償稅，這應該怎么解決？
賈紹鳳：跨流域調水的生態(tài)補償是比較簡(jiǎn)單的，誰(shuí)調水誰(shuí)付錢(qián)，而其他生態(tài)補償比較復雜，比如同一個(gè)流域內上游水源保護，中下游用水，上中下游補償就比較復雜，因為水本來(lái)就是從上游流下來(lái)的。其實(shí)可以將水資源費更多地補償給上游，這是一個(gè)比較合理的資金來(lái)源。
上游是保護，是被動(dòng)地不能做很多事情，不能開(kāi)工廠(chǎng)不能開(kāi)墾，這就受到影響了，按照市場(chǎng)機制也不好算，應該用流域內水資源費更多地傾斜給上游，再加上國家財政轉移支付。
還有一個(gè)可以探討的，流域內上中下游協(xié)商，水資源保護怎么合理分攤費用。有一個(gè)很好的例子就是福建晉江，它的主體在泉州市范圍內，流域上中下游成立了一個(gè)市級的水資源管理委員會(huì )，將市級的水資源管理和水污染防治等功能綜合起來(lái)，由市長(cháng)統管。它們的機制就是，下游縣市給上游付錢(qián)，建立污水處理廠(chǎng)，搞水資源保護工程，其他流域也可以這樣做。
《21世紀》：這不涉及跨流域、跨行政區難度就小很多。
賈紹鳳：實(shí)際是一樣的，它底下還有很多縣市區，這種矛盾永遠存在，就看有沒(méi)有政治魄力。中央也可以考慮這樣做，泉州的做法并沒(méi)有打亂行政架構，這個(gè)委員會(huì )就是議事決策機構，由市長(cháng)牽頭，水利局、環(huán)保局、發(fā)改委、城建局等相關(guān)部門(mén)都納入進(jìn)來(lái)。
如果重視水資源，為什么不應該在管理體制方面進(jìn)行適當調整？我曾經(jīng)寫(xiě)過(guò)建議，建議國務(wù)院成立水資源委員會(huì )，或者跟其他環(huán)境保護結合起來(lái)，成立資源環(huán)境保護委員會(huì )，由國家領(lǐng)導來(lái)主持，因為現在環(huán)保部和水利部的矛盾比較突出。原來(lái)有分工，環(huán)保不下河，水利不上岸，但中間有很多管理矛盾，兩個(gè)部門(mén)誰(shuí)都沒(méi)管好水。
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