閱讀提示 部分縣市污水處理廠(chǎng)技術(shù)人員嚴重不足，有的污水處理廠(chǎng)甚至沒(méi)有建化驗室，難以保證污水處理設施運行的穩定性和可靠性。
劉泉紅
污水處理設施是市政基礎設施的重要組成部分，其良好運行對于改善城鎮及其周邊生態(tài)環(huán)境、維護城市基本功能，促進(jìn)人與自然和諧相處、經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展都具有十分重要的意義。大力推進(jìn)污水處理體制改革和監管機制創(chuàng )新，對城市污水處理實(shí)行市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運作，有效加強行業(yè)監管，是促進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展的必然選擇。
未來(lái)改革與完善監管面臨三大矛盾
運營(yíng)體制改革相對滯后與行業(yè)較快發(fā)展的矛盾。
雖然行業(yè)發(fā)展很快，但運營(yíng)體制改革的步伐要慢于設施建設的速度。目前，我國城市污水處理設施主要還是由政府投資和國有企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)，大部分污水處理廠(chǎng)仍由政府直接或間接管理。這與實(shí)現投資主體多元化、運營(yíng)主體企業(yè)化、運行管理市場(chǎng)化的目標仍有很大差距。政府與企業(yè)的責任不清，政府往往直接干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)又擔當市場(chǎng)監管的責任；而污水處理企業(yè)缺乏必要的自主決策權，難以遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律，通過(guò)加強管理提高效益在市場(chǎng)競爭中求得生存，對成本缺乏自我約束機制。
污水處理設施相對不足與發(fā)展需求的矛盾。
相對于普遍服務(wù)的需求，污水處理設施建設仍顯不足。具體表現，一是區域發(fā)展不平衡，城鄉差距明顯。二是配套管網(wǎng)建設嚴重滯后，造成處理能力閑置，投資浪費。一些城市只有污水處理廠(chǎng)，而管網(wǎng)建設一片空白，直接影響到污水的收集和污水處理能力的發(fā)揮。三是從小城鎮的情況看來(lái)，也是設施建設嚴重不足與重復建設并存。污水肆意排放現象普遍，水環(huán)境污染問(wèn)題突出，給城鎮居民生活、生產(chǎn)環(huán)境和身體健康造成了一定影響。與此同時(shí)，受行政區劃和管理體制制約，污水處理設施規劃建設基本上是各自為政、獨立設置，很難與周邊的大中城市或相鄰城鎮進(jìn)行統一協(xié)調考慮，從而難以實(shí)現污水處理設施的共享共用和有效資源的合理配置，大大降低了污水處理設施的運行效率，使得投資效益難以充分發(fā)揮。四是污泥處理處置設施建設緩慢。目前全國近80%的污泥沒(méi)有得到穩定化、無(wú)害化處理處置，絕大部分污泥都是送往垃圾處理廠(chǎng)簡(jiǎn)單填埋。
運營(yíng)效率低下與監管能力不強的矛盾。
污水處理作為一種市政公用事業(yè)，也面臨著(zhù)如何進(jìn)行合理的成本控制，同時(shí)保障普遍服務(wù)水平、質(zhì)量，實(shí)現社會(huì )效益最大化之間的矛盾。既要有外部的監管，也要有內部控制成本的內在動(dòng)力和約束機制，在控制成本的前提下，保證服務(wù)質(zhì)量不下降。但現實(shí)情況是，一方面，由于資金不到位、地方政府重視程度不夠、人員配置不合理等問(wèn)題，污水處理運營(yíng)效率低下的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。另一方面，許多地方還沒(méi)有建立健全專(zhuān)門(mén)的污水水質(zhì)監測機構，難以對處理廠(chǎng)進(jìn)出水水質(zhì)進(jìn)行有效監管。部分縣市污水處理廠(chǎng)技術(shù)人員嚴重不足，有的污水處理廠(chǎng)甚至沒(méi)有建化驗室，即使有化驗室的其化驗制度也有很多不完善的地方，不能?chē)栏癜凑找蟮臋z驗項目和頻次進(jìn)行化驗分析，難以保證污水處理設施運行的穩定性和可靠性。
怎樣科學(xué)規劃改革與監管？
要在對行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征科學(xué)把握的基礎上，合理設定我國污水處理行業(yè)未來(lái)改革與監管所要達到的目標，明確改革發(fā)展的總體方向，選擇合理的實(shí)現途徑。
行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征分析。
顯而易見(jiàn)，污水處理行業(yè)的大部分資產(chǎn)具有很強的專(zhuān)用性，與其他自然壟斷行業(yè)相比，具有更為顯著(zhù)的沉淀成本特征，其運營(yíng)成本在總成本中所占的比重較低，因而存在明顯的規模經(jīng)濟特征。其產(chǎn)業(yè)集中度越高，規模經(jīng)濟效應就越顯著(zhù)，因而必須避免行業(yè)過(guò)度競爭。而且，作為典型的市政公用事業(yè)，污水處理行業(yè)具有顯著(zhù)的公益性特征。在其運營(yíng)過(guò)程中，要同時(shí)兼顧社會(huì )效益與經(jīng)濟效益，必須更加注重運營(yíng)過(guò)程中的安全性、可靠性，把社會(huì )效益放到首位。同時(shí)，“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”原則下污水處理收費制度的推行又使得行業(yè)的市場(chǎng)化取向改革成為可能。
關(guān)于改革與監管目標的建議。
未來(lái)我國污水處理行業(yè)改革與監管要達到的目標是：以提高效率為出發(fā)點(diǎn)，以保障污水處理質(zhì)量為根本，適當追求運營(yíng)收益，打破國有壟斷格局，允許國有、民營(yíng)、外資公平競爭，隨著(zhù)改革進(jìn)程逐步完善監管機制及價(jià)格形成機制，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權投標和設置標桿處理價(jià)格等方式，探索采取激勵性監管等方式完善行業(yè)監管。促進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)朝著(zhù)投資主體多元化、服務(wù)社會(huì )化、運行市場(chǎng)化、管理企業(yè)化的方向發(fā)展，提升污水處理質(zhì)量，降低運行成本，實(shí)現經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的均衡。
關(guān)于改革與監管方向、路徑選擇的建議。
基于對行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征的分析，我們提出我國城市污水處理體制改革與完善監管的總體方向是：加快投融資體制和運營(yíng)管理體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)對污水處理資源配置的基礎性作用。采取積極的投融資政策，發(fā)揮市場(chǎng)競爭和激勵機制作用，改變現行單一的政府投資和運營(yíng)管理模式，實(shí)現投資多元化和城市污水處理設施運營(yíng)管理的企業(yè)化、市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化。
相應的路徑選擇：
――建設投資方面，變政府為主為社會(huì )力量為主。在繼續加大政府財政投入的同時(shí)，應當充分利用市場(chǎng)機制，建立多元化投資體制，推進(jìn)城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。改變以往政府在城市污水處理建設中的主導地位，逐步讓社會(huì )力量成為建設的主體。政府投入的建設資金主要發(fā)揮引導作用，鼓勵社會(huì )資本參與城市污水處理設施建設。在實(shí)踐中有些地方創(chuàng )造的“社會(huì )建廠(chǎng)，政府配網(wǎng)，加強監管，按處理量付費”的政企合作模式值得推廣。
――運營(yíng)方面，變政府主導為企業(yè)化運營(yíng)。堅持政事分開(kāi)，政企分開(kāi)的原則，按照建立現代企業(yè)制度的要求，對城市污水處理廠(chǎng)進(jìn)行企業(yè)化改造，并徹底與地方政府脫鉤。嚴格規范改制操作程序，切實(shí)做到國有資產(chǎn)不流失，職工合法權益不受侵害。各級主管部門(mén)應改變對城市污水處理行業(yè)直接管理的模式，把工作重點(diǎn)轉移到市場(chǎng)監管等方面來(lái)。
――價(jià)格形成機制方面，按照“保本微利”的原則，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、最高限價(jià)、地區間競爭（標桿定價(jià)）等方式逐步形成較為合理的定價(jià)機制。
――監管與考核方面，變臨時(shí)為常態(tài)。盡快建立起“事先、事中、事后”為一體的常態(tài)監管機制，完善政策法規體系，改革監管體制，提高監管人員素質(zhì)和管理水平，實(shí)現政府有關(guān)主管部門(mén)對城市污水處理設施的全程監控，形成靈敏、高效、準確的監管機制。改變對城市污水處理廠(chǎng)的考核方式，變以量為主為量質(zhì)結合為主，把主要污染物削減效率作為評價(jià)城市污水處理成效的主要指標，進(jìn)一步加大對違法違規行為的處罰力度。
推進(jìn)改革與完善監管的對策建議
針對行業(yè)發(fā)展及改革和監管存在的突出問(wèn)題，建議從政府職能轉變、投資主體多元化、監管機制創(chuàng )新、法規體系完善等方面采取綜合措施，進(jìn)一步推進(jìn)我國城市污水處理業(yè)健康發(fā)展。
加快政府職能轉變，推進(jìn)投資主體多元化。
由于目前地方政府監管能力較弱，市場(chǎng)化在我國是一個(gè)逐漸推進(jìn)的過(guò)程，不可能一步到位，應結合地方具體情況，分階段推進(jìn)。目前各地改革推進(jìn)步伐不一，有的已經(jīng)完全市場(chǎng)化，有的還是由國有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)，甚至是政府直接經(jīng)營(yíng)。要逐步建立多元化的投資機制，拓寬城鎮污水處理設施建設投融資渠道，包括加大政府財政資金投入和金融機構支持力度，制定出臺相關(guān)投融資優(yōu)惠政策，吸引各種民間資本參與，通過(guò)采取多元化、多樣化的資金籌措方式，滿(mǎn)足城鎮污水處理設施建設運行需要。通過(guò)適當引入市場(chǎng)機制和改革運營(yíng)方式，逐步提高污水處理設施的管理水平和運行效率，減輕政府財政負擔，促進(jìn)污水處理設施的加快建設和可持續運行。
市場(chǎng)化改革后，政府主管部門(mén)要從具體建設及運行管理中解脫出來(lái)，依法行政，重點(diǎn)抓好規劃控制和市場(chǎng)引導，切實(shí)履行監督和服務(wù)職能。通過(guò)制定完善污水處理操作規程和質(zhì)量標準，明確經(jīng)營(yíng)企業(yè)的責任和權益。促使企業(yè)通過(guò)污水處理設施建設及運營(yíng)管理方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，整合資源，優(yōu)化結構，加強管理，提高效率，實(shí)現社會(huì )效益和自身經(jīng)濟利益的均衡。制定相關(guān)政策，鼓勵和引導具備條件的企業(yè)跨地區經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮規模效益，提高服務(wù)質(zhì)量。
重視污水處理費征收及使用情況。
在地方財力有限的情況下，污水處理費成為污水處理系統建設和運營(yíng)資金的主要來(lái)源。因此，污水處理費征收及使用情況直接影響到城市污水處理系統建設規模和運營(yíng)狀況，政府應高度重視。
科學(xué)合理規劃，加快污水處理設施建設步伐。
必須科學(xué)規劃好城鎮污水處理等基礎設施，充分發(fā)揮規劃在設施建設過(guò)程中的引導和指導作用。因地制宜選擇確定城鎮污水處理設施的建設模式、建設規模、處理工藝和建設時(shí)序，最大限度地提高設施的利用率和經(jīng)濟效益。加強檢查督促，協(xié)調影響建設進(jìn)度的瓶頸性問(wèn)題，盡早使設市城市及縣城全部建有污水處理設施。改變過(guò)去“大集中，大排放”的規劃布局，按照“統籌規劃，合理布局，就近處理，有利使用”的原則，重新審視和調整城市污水處理廠(chǎng)的規劃布局，適當采取分散、小型、多級、循環(huán)的方法，合理建設城鎮污水處理廠(chǎng)，提高污水收集和處理率，促進(jìn)城市污水的再生利用。
加強監管機制創(chuàng )新，提高運營(yíng)效率。
重點(diǎn)考慮從以下幾方面加大工作力度：一是加強機制創(chuàng )新，提高運營(yíng)效率。在幾個(gè)先行城市建立污水處理效率與污水處理費返還掛鉤的制度，每個(gè)省區都要建立一個(gè)以上推進(jìn)實(shí)施與COD（chemicaloxygendemand-化學(xué)需氧量又稱(chēng)化學(xué)耗氧量）削減效率直接掛鉤的激勵機制的應用示范試點(diǎn)城市。二是加強能力建設，強化水質(zhì)監管。各地要盡快建立健全污水水質(zhì)監測機構，完善相關(guān)制度。三是強化污水處理設施的運行監管。污水廠(chǎng)進(jìn)水COD濃度、能源消耗、出水質(zhì)量、水廠(chǎng)占地和投資等，都可以設置標桿。以標桿企業(yè)為參照標準，達不到標準的企業(yè)應限時(shí)進(jìn)行整改，全面對污水處理工作進(jìn)行考核和獎懲。四是通過(guò)科學(xué)的制度安排，形成行業(yè)自律監管和政府部門(mén)、社會(huì )公眾、輿論共同監管的制度環(huán)境。
理順管理體制，完善相關(guān)政策法規。
進(jìn)一步明確有關(guān)部門(mén)在污水排水、處理及行業(yè)監管等事務(wù)中的職責分工，加強協(xié)調配合。中央政府著(zhù)重做好行業(yè)及區域發(fā)展規劃、制定監管考核標準等方面的工作；加強省級政府在行業(yè)法規制定、行業(yè)監管方面的職能；強化市級政府在投融資、建設、管理方面的職責和權利。
通過(guò)制定和完善相關(guān)法規，完善政策法規體系，加強法規體系的完整性、一致性和嚴肅性，使改革和監管有法可依。加強引入市場(chǎng)競爭機制政策的制定，完善行業(yè)準入和退出機制，加強監管。進(jìn)一步規范污水處理廠(chǎng)的建設運營(yíng)與排污行為，規范污水處理費的征收與使用行為，對違反城市污水治理的行為確定應負的法律責任、處罰標準，為執法者提供明確的依據。同時(shí)，也對政府主管部門(mén)的行為進(jìn)行規范，明確各行為主體的權力和責任。
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