編者按
國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》。文件首次公開(kāi)提出，在農業(yè)生產(chǎn)中，應禁止使用含重金屬、難降解有機污染物的污水，以及未經(jīng)檢驗和安全處理的污水處理廠(chǎng)污泥、清淤底泥等。
污泥作為重要的土壤污染源，制定怎樣的標準是安全的？監測體系如何建立才能確保污泥標準被不折不扣地執行？本期《透視》擬對比研究我國與德國在污泥土地利用和土壤質(zhì)量保護方面法規的異同，對污泥土地利用的安全性進(jìn)行一次深入探討。
污泥行業(yè)內有一種說(shuō)法:標準即游戲規則，參與制定標準就能在今后的競爭中立于不敗之地。
這句話(huà)從技術(shù)推銷(xiāo)角度看也許是如此。不過(guò)，從環(huán)境角度看這種認識是有問(wèn)題的，因為環(huán)境立法的終極目標不是設立準入門(mén)檻或發(fā)放污染物排放配額，而是要確保人民健康生活最起碼的環(huán)境質(zhì)量。
誰(shuí)對污染土地的狀況負責？
“行為責任”與“狀態(tài)責任”存在矛盾，被棄置對象(土壤)的法律主體及其責任不明確
制定污泥農用的最高污染物限值有沒(méi)有意義呢？當然有意義。但是，這并不意味著(zhù)污泥只要滿(mǎn)足了濃度限值，就可以在規定的最高施用量和最長(cháng)期限內敞開(kāi)施用了。終極的限制標準其實(shí)是來(lái)自污染物的歸宿地——土壤的健康狀況，也即土壤質(zhì)量標準所確定的目標。
這就是環(huán)境立法中存在的所謂“行為責任”與“狀態(tài)責任”的關(guān)系問(wèn)題。
1984年原城鄉建設環(huán)境保護部頒布了《GB4284－84農用污泥中污染物控制標準》，限定污泥施用的期限為20年，干基污泥施用量2000公斤/畝(30噸/公頃每年)。2009年，住建部頒布了《CJ－T309－2009城鎮污水處理廠(chǎng)污泥處置農用泥質(zhì)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CJ－T309－2009)，將污泥分為A、B兩級，分別對應食物鏈和非食物鏈，規定年累積施用量7.5噸/公頃，最高連續施用10年。
就污泥土地處置而言，住建部代表的是污泥產(chǎn)出方，是“行為責任”人，它的目標是要將污泥運到農用土地中去。而這里的“狀態(tài)責任”人是誰(shuí)呢？應該是農業(yè)部或國土資源部，因為農用土地如果被污染，應該是他們的責任。但迄今為止，農業(yè)部或國土部未參與制定和頒布任何有關(guān)污泥土地利用的標準。
不難看出，污泥農用標準的制定頒布本身，已顯示存在“行為責任”與“狀態(tài)責任”的矛盾。
如果隨意傾倒污泥，造成了土壤污染，按照我國現行的執法原則，全部責任在實(shí)施傾倒的“行為責任”人一方。但是，事實(shí)上，環(huán)境健康和安全不是行為責任人能完全負責的。一旦污染，行為責任人一般就是被罰款，極個(gè)別的可能還會(huì )蹲班房(如北京門(mén)頭溝污泥傾倒案)，但已造成的損害會(huì )持續(無(wú)法治理)，而更大范圍的環(huán)境損害仍會(huì )繼續發(fā)生。
2011年我國城鎮污水處理能力已達1.36億立方米/日，理論上每年應有3000萬(wàn)噸～4000萬(wàn)噸污泥產(chǎn)出，以目前現有的處置項目和能力考慮，大部分實(shí)際上仍在非法棄置中，棄置到哪里根本無(wú)法統計。
其實(shí)，我國早在1995年就有了《土壤環(huán)境質(zhì)量標準GB15618－95》，但大量土壤仍被嚴重污染，除了污灌外，還有礦區污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染(這其中就包括了污泥)、工業(yè)“三廢”污染耕地，數量不容忽視。
顯然，礦區、石油、工業(yè)、城鎮廢棄物污染的行為責任，無(wú)法追溯到地礦部門(mén)、石油部門(mén)、化工部、冶金部、住建部這些部門(mén)，并讓他們來(lái)埋單。換句話(huà)說(shuō)，我國環(huán)境方面的立法如果仍以行為責任為對象，一個(gè)根本性的矛盾仍將難以解決:被棄置對象(土壤)的法律主體及其責任不明確。
板子應打在誰(shuí)身上？
德國將管理責任落實(shí)在“狀態(tài)責任”方的思路可借鑒，肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔污染土地恢復、無(wú)害化責任
在污泥處置方面，德國的立法有可借鑒之處。1998年3月17日頒布的《聯(lián)邦土壤保護法》規定，被污染土地的肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔將被污染的土地無(wú)條件恢復并使其無(wú)害化的責任。它將環(huán)境保護/土壤保護的管理責任落實(shí)在“狀態(tài)責任”方而非“行為責任”方，對于法規的可執行性有極為重要的意義。
德國立法的優(yōu)點(diǎn)在于，以“狀態(tài)責任”為基點(diǎn)，責任界限十分清楚。污染者付費作為一種原則當然是正確的，但當污染者無(wú)能力負責時(shí)，土地的所有者、繼承者就對土壤安全負有全部、直接、不可推卸的責任。當所有者也沒(méi)有能力負責時(shí)，公共資金即國家必須負責，但國家有權在土地出售時(shí)優(yōu)先獲得償付。
農業(yè)土地的經(jīng)營(yíng)者可以使用各種來(lái)源的有機質(zhì)，污灌也好(水途徑)，有機肥也好(土壤途徑)，來(lái)自垃圾可以，來(lái)自污泥也行，但30年內的一切施用、檢測記錄必須完整保存。國家鼓勵公民舉報可能被污染的土地，由國家組織進(jìn)行監測，一旦確認污染，必須立即停止使用，并自費恢復到未污染的狀況。所以土地一旦污染，產(chǎn)權所有者的財產(chǎn)將意味著(zhù)大幅貶值。在如此嚴峻的責任、嚴格的管理下，一般消費者自然不必有吃到毒大米的擔憂(yōu)。
污泥標準不可各自為政
環(huán)境立法需把握環(huán)境質(zhì)量保護的尺度，政策上應具有協(xié)調一致性，污染物控制指標有嚴格的計算依據，可保證長(cháng)期應用
從立法層面看，污泥處置不應是一場(chǎng)小孩子玩的丟手絹游戲，能以擊鼓傳花的方式，把問(wèn)題傳到別人手里就算完了。“行為責任”與“狀態(tài)責任”的關(guān)系不理順，土壤安全的責任主體不落實(shí)，“鎘米”問(wèn)題就會(huì )不可避免地一再重演。
在這方面，德國標準體系值得借鑒之處在于，它以土壤保護法為框架，統管廢棄物循環(huán)、污泥土地利用處置等相關(guān)法規，政策上具有協(xié)調一致性，所規定的污染物控制指標有嚴格的計算依據，可保證長(cháng)期應用而不會(huì )造成土壤安全問(wèn)題。
相比之下，我國污泥標準的制定有各自為政之嫌，標準的取值可能過(guò)于樂(lè )觀(guān)，而與實(shí)際情況偏離(污灌水質(zhì)指標鎘濃度0.005mg/l對應的污泥鎘濃度20mg/kg，農用污泥指標鎘濃度僅3mg/kg，對應的水質(zhì)鎘濃度0.0008mg/L，標準之間就有5倍以上的差別)；一些指標表面上看，給人以世界最先進(jìn)的印象，實(shí)則不然，控制指標偏寬，有為開(kāi)拓處置出路而犧牲環(huán)境質(zhì)量的傾向。
在德國，污泥的土地利用只能在非常嚴格的監督下才能進(jìn)行。法律明確規定了將執行的監督權授予第三方。德國《污水廠(chǎng)污泥條例》中，首先禁止施用混入來(lái)自工業(yè)廢水的污泥，禁止施用未經(jīng)處理的生活污泥，也禁止對果園、菜園、永久性草場(chǎng)、森林用地、自然保護區、水源地、陡坡等施用污泥?？墒┯玫奈勰喾譃閮蓹n，一檔是污染物濃度極低的污泥，只規定首次施用前需要檢測污泥中的污染物濃度和每10年為周期監測土壤健康狀況。干基施用量為每3年每公頃5噸。另一檔是污染物濃度較高的污泥，對此特別明確規定，這種指標的污泥施用必須由第三方授權機構進(jìn)行高頻度的檢測(每?jì)蓚€(gè)月至6個(gè)月，根據機構的要求進(jìn)行)。
尤為重要的是，德國的土壤保護法中規定了年度進(jìn)入土壤的污染物最高限值，這也是判斷土壤是否被污染的一個(gè)基準值?！堵?lián)邦土壤保護和污染地條例》第5節規定，從各種途徑(土、水、植物)向土壤輸入污染物有一個(gè)上限，高于這一基準值將被認為對土壤構成污染。
如果僅比較污泥的污染物最高限值，人們可能會(huì )發(fā)現CJ－T309－2009甚至比德國還嚴格(王海燕等《國內外污水處理廠(chǎng)污泥標準對比研究與建議》，見(jiàn)2010年第10期《給水排水》)。但實(shí)際上，這種解讀有失準確，因為它忽略了與此相關(guān)的另兩個(gè)關(guān)鍵限值:年污染物輸入量、污泥施用量。CJ－T309－2009未規定污染物的輸入量，僅規定了污泥的最高施用量和時(shí)間:7.5噸/公頃每年，最長(cháng)連續10年。通過(guò)計算比較，我們會(huì )發(fā)現，CJ－T309－2009的A級污泥標準，在污泥施用量上其實(shí)是德國的4.5倍，在污染物施用量方面分別是3.75倍(鎘)和15倍(汞)。
德國污泥土地利用處置法明確禁止混入來(lái)自工業(yè)廢水的污泥農用，且禁止污泥用于果蔬、草場(chǎng)、森林，這一點(diǎn)可能與國人的常識相悖。CJ－T309－2009標準中明確的施用對象就是“農田、果園或牧草地”等。因為我們一向以為只要不直接入口，只要農產(chǎn)品不是生吃的，污泥用在哪里都無(wú)妨，特別是森林、草地這樣的似乎遠離人類(lèi)食物鏈的地方。這種差別其實(shí)最深刻地體現了德國人對生態(tài)保護的準確理解，因為草場(chǎng)、森林的生態(tài)系統比耕地要脆弱得多。
環(huán)境立法不是發(fā)放污染配額，也不是授予企業(yè)一次申請、有效期內無(wú)條件有效的“營(yíng)業(yè)執照”。環(huán)境立法的好壞，主要表現在它對環(huán)境質(zhì)量保護的尺度把握得是否準確、適度，體現的實(shí)際是一種終極人文關(guān)懷和科學(xué)精神，這不是簡(jiǎn)單照抄別人一兩個(gè)概念、三兩個(gè)數值就能辦到的，何況有時(shí)候抄走了樣是很可能誤事的。
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