春節剛過(guò)，民革中央機關(guān)大樓里又見(jiàn)忙碌身影。5年來(lái)，圍繞國家經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )熱點(diǎn)問(wèn)題，民革中央積極建言獻策，取得豐碩成果，其中，建言水資源司法保護就是不得不提的亮點(diǎn)之一。
大江大河成司法“真空地帶”
近年來(lái)，我國水污染事件頻繁發(fā)生:1994年爆發(fā)“淮河水污染事件”、2004年淮河被宣布為“基本失去自?xún)裟芰?rdquo;、2005年松花江水污染……一系列事件充分表明我國水環(huán)境現狀不容樂(lè )觀(guān)。
“對于此類(lèi)跨地區的江河、湖泊水污染糾紛，地方法院由于受行政區劃的限制，實(shí)際上處于無(wú)司法保護狀態(tài)。”據了解，我國于2002年8月29日正式頒布《水法》，在水資源所有權歸屬問(wèn)題上明確國家是全國所有水資源的唯一所有權主體，規定了我國實(shí)行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。
民革中央有關(guān)負責人告訴記者，目前水污染糾紛主要依靠行政執法。行政執法的主體環(huán)保部門(mén)屬于地方各級政府，在執法中客觀(guān)上存在渠道不統一、執法標準不統一、程序規范不統一的現象。“從司法實(shí)踐來(lái)看，水資源保護還存在許多問(wèn)題，對水資源司法保護工作進(jìn)行相關(guān)研究和實(shí)施十分必要。”
為探索加強水資源司法保護的有效途徑和方法，2008年5月，民革中央原主席周鐵農率領(lǐng)全國政協(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )和民革中央組成的聯(lián)合調研組，赴安徽、廣東、云南三省就水資源司法保護問(wèn)題進(jìn)行調研。
我國大江大湖現行的行政區劃條塊分割，流域管理乏力，缺乏有效的監督管理手段和機制，是我國水資源保護最根本的癥結——這是調研組成員的普遍共識。調研組發(fā)現，現有環(huán)保法律法規中雖然也有對流域管理的原則性規定，但過(guò)于籠統，缺乏相應的法律支撐和配套法規，針對性不強，特別是對跨界水污染問(wèn)題如何處置缺少法律規范?？缧姓^域的大江大湖水污染案件受理存在障礙——這是調研組發(fā)現的又一個(gè)問(wèn)題。在水流域污染案件中，常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不屬于同一個(gè)行政區域，因而增加了水資源司法保護的難度。據了解，雖然我國十個(gè)海事法院具有跨行政區域管轄案件的功能，但根據我國海商法的規定，海事法院只能管轄海洋和沿海內河與海相通的可航水域發(fā)生的水資源污染案件，不包括未通航的河流和內陸湖泊。“如黃河、淮河、遼河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、青海湖等大型湖泊發(fā)生的水污染案件主要依靠行政執法，尚無(wú)統一的流域性水資源司法管轄體制，上述水資源污染案件實(shí)際處于無(wú)司法救濟和保護的狀態(tài)。”
用司法手段保護水資源
“通過(guò)科技、行政、經(jīng)濟等手段往往只能解決單一問(wèn)題，加大水資源的司法保護力度，已成為當務(wù)之急。”周鐵農的話(huà)道出調研組所有成員的心聲。
通過(guò)對巢湖、滇池等湖泊的實(shí)地考察，調研組建議，建立健全以新《水法》、《水污染防治法》和《環(huán)境保護法》為中心的水資源保護配套法律法規，并盡快制定《流域管理基本法》，突破行政性分散管理體制的約束。
長(cháng)期以來(lái)，我國水環(huán)境污染案件由普通法庭審理。此類(lèi)案件往往涉及受害人較多、法官環(huán)保專(zhuān)業(yè)知識欠缺、受害人舉證難等，導致審理困難。
能否充分發(fā)揮司法在解決水污染糾紛方面的能動(dòng)作用？調研組認為，可以借鑒國外強化環(huán)境保護的通行做法，在相應的人民法院內成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭，來(lái)實(shí)施對水資源的司法保護。調研組建議統一水資源污染案件的起訴和受理，即通過(guò)指定管轄的方式，統一司法管轄權，對環(huán)保類(lèi)案件按流域實(shí)現集中管轄和審理，由環(huán)保法庭統一審理和執行涉及環(huán)境保護、管理、侵權等刑事、民事、行政、執行案件，實(shí)現專(zhuān)業(yè)化審判。
我國現有十個(gè)海事法院，分布在沿海和長(cháng)江的十個(gè)重點(diǎn)流域。能否充分發(fā)揮其按流域劃分、跨行政區域設置的特點(diǎn)和優(yōu)勢，加大對我國水資源司法保護的力度？通過(guò)考察，調研組建議最高人民法院通過(guò)司法解釋的方式，賦予海事法院管轄跨省市區的流域性水資源保護案件，以解決全國水污染案件的專(zhuān)屬管轄問(wèn)題。“這樣既可以從法律機制上防止地方保護主義的干擾，統一全國的司法裁判標準；同時(shí)，由于海事法院法官具有審理海上污染案件的經(jīng)驗和專(zhuān)門(mén)的法律與技術(shù)知識，能夠高質(zhì)量地審理水域污染案件，并有效地節省國家的行政管理成本和司法資源。”
追蹤問(wèn)效 持續建言
我國水污染防治工作情況如何？水資源司法保護有無(wú)改善？為進(jìn)一步了解情況，2010年6月，民革中央同全國政協(xié)社法委、最高人民法院、環(huán)境保護部組成聯(lián)合調研組，開(kāi)展了“水資源司法保護及環(huán)境公益訴訟”調研。
廈門(mén)、上海、無(wú)錫、武漢、貴陽(yáng)……10天時(shí)間里，調研組通過(guò)召開(kāi)座談會(huì )、實(shí)地考察等方式，聽(tīng)取了地方政府、人民法院等有關(guān)部門(mén)及人大代表、專(zhuān)家學(xué)者等對加強水資源司法保護的意見(jiàn)和建議。
“各地方人民法院在當地政府的指導和支持下，進(jìn)行了加強水資源司法保護的有益探索，尤其是加強了環(huán)保部門(mén)與人民法院的協(xié)作配合，加大了對環(huán)境違法行為的查處力度。”
調研組了解到，貴陽(yáng)、無(wú)錫等地相繼成立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭處理相關(guān)案件，對涉及環(huán)境保護的刑事、民事、行政案件及執行實(shí)行“四合一”的審判執行模式，配備專(zhuān)門(mén)的審判人員，給予組織保障。“各地成立環(huán)保法庭時(shí)，均明確規定將環(huán)境公益訴訟案件納入管轄范圍，借此推動(dòng)我國在環(huán)境公益訴訟制度建設中的實(shí)踐性探索。”
雖然近年來(lái)我國水污染狀況有所緩解，但水污染的趨勢尚未得到根本扭轉。調研組發(fā)現，當前水資源“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題尚未從根本上得到解決，由此造成的實(shí)際情況是，污染者從污染行為中獲得了利益，但污染的后果卻由政府和全社會(huì )來(lái)承擔，難以真正體現公平、正義的社會(huì )價(jià)值。同時(shí)，水資源保護司法訴訟中還存在一些需要進(jìn)一步研究解決的具體法律和制度問(wèn)題。為適應水資源司法保護的迫切需要，調研組進(jìn)一步建議，完善法律法規，建立健全公益訴訟制度；建立健全水資源保護司法訴訟機制，對因水污染致使環(huán)境公共利益遭受損害的，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)的派出機構可以作為原告提起損害賠償的民事訴訟，由跨行政區域的海事法院實(shí)施專(zhuān)門(mén)管轄；進(jìn)一步明確部門(mén)職責分工，完善協(xié)調配合機制；建立健全環(huán)境污染損害評估機制；進(jìn)一步加強環(huán)境監測能力建設。
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