湖泊保護明確行政首長(cháng)負責制
由于長(cháng)期管理無(wú)序、開(kāi)發(fā)過(guò)度、保護不力，“千湖之省”湖北省已然名不副實(shí)。面對湖泊保護中存在的立法缺失問(wèn)題，湖北省自1996年起就開(kāi)始著(zhù)手湖泊保護管理的立法工作。
3月26日，《湖北省湖泊保護條例(草案)》提請湖北省人大常委會(huì )審議。為理順湖泊保護的管理體制，草案擬規定，縣級以上人民政府行政首長(cháng)對本行政區域內的湖泊保護工作負總責，實(shí)行任期目標考核責任制，并設定了追責條款。
“千湖之省”面臨保護挑戰
今天在向湖北省人大常委會(huì )會(huì )議作草案說(shuō)明時(shí)，湖北省水利廳廳長(cháng)王忠法指出，雖然湖北省素有“千湖之省”的美譽(yù)，但較長(cháng)時(shí)間以來(lái)，因管理無(wú)序、開(kāi)發(fā)過(guò)度、保護不力等原因，“千湖之省”已經(jīng)名不副實(shí)。
據統計，從上世紀50年代初到80年代末，湖北全省100畝以上的湖泊從1332個(gè)銳減為843個(gè)；雖然上世紀80年代以后，湖泊數量、面積、容積萎縮勢頭有所減緩，但湖泊侵填、侵占事件還時(shí)有發(fā)生，總體上仍呈萎縮趨勢。根據全國水利普查最新資料，目前，湖北省5000畝以上湖泊僅剩110個(gè)。
王忠法說(shuō)，除了湖泊數量及水域面積的減少縮小外，生活污水、工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排放入湖、農業(yè)大量使用化肥農藥及流域內的規?；B殖造成面源污染，再加上湖泊過(guò)度開(kāi)發(fā)產(chǎn)生內源污染，湖北省境內的大量湖泊水質(zhì)日趨惡化、功能退化。
根據湖北省水利廳公布的《2012年1月湖北省水資源質(zhì)量通報》，全省重點(diǎn)監測的26個(gè)湖泊，二類(lèi)水質(zhì)僅有1個(gè)，三類(lèi)水質(zhì)的12個(gè)，四類(lèi)的9個(gè)，水質(zhì)劣五類(lèi)的4個(gè)。
由于我國至今沒(méi)有對湖泊統一立法，在提出湖泊保護立法的意向之后，湖北省經(jīng)過(guò)了長(cháng)時(shí)間的立法前期調研工作。2011年11月15日，湖北省政府常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)了該草案。
構建合理湖泊保護管理體制
據了解，現行湖泊保護管理主體的“多元化”，使得湖泊保護立法面臨著(zhù)如何確定主管部門(mén)的難題。
在對草案進(jìn)行的調研報告中，湖北省經(jīng)濟學(xué)院水事研究中心有關(guān)專(zhuān)家指出，由于湖泊的多功能性，湖泊資源開(kāi)發(fā)利用方式的多元性，必然帶來(lái)各種利益之間的沖突，湖泊保護的這一公共利益需要一定的主體予以代表并具體實(shí)現，目前公認的是由政府成為此公共利益的代表并行使保護管理權。
雖然明確了政府的湖泊保護職責，但目前還存在著(zhù)政府多個(gè)部門(mén)“爭執法”的困境。根據相關(guān)法律規定，目前各主要涉水部門(mén)對湖泊管理都有一定權限。水利部門(mén)負責管理湖泊水資源、環(huán)保部門(mén)負責湖泊的污染防治、農(漁)業(yè)部門(mén)負責管理湖泊水產(chǎn)養殖、林業(yè)部門(mén)則負責濕地保護。
“由于政府的多個(gè)部門(mén)的管理職能與湖泊有關(guān)，并且存在著(zhù)事實(shí)上的利益關(guān)系，各相關(guān)部門(mén)之間必然存在著(zhù)權力競爭。如果立法不能很好地解決公共權力配置問(wèn)題，就可能導致因公共權力競爭而產(chǎn)生的湖泊‘公地悲劇’。”參與立法調研的湖北省經(jīng)濟學(xué)院專(zhuān)家指出，立法中必須構建合理的湖泊保護管理體制。
對此，草案規定，縣級以上人民政府行政首長(cháng)對本行政區域內的湖泊保護工作負總責，湖泊保護實(shí)行任期目標考核責任制；明確縣級以上人民政府水行政主管部門(mén)主管本行政區域內的湖泊保護，其他相關(guān)部門(mén)按各自職責加強協(xié)調配合。
同時(shí)，草案還對跨行政區域湖泊的保護作出規定，由所跨區域共同的上一級人民政府確定。
避免部門(mén)替政府“背黑鍋”
據了解，現行法律也規定了地方政府對湖泊管理負責、目標責任制及考核評價(jià)等內容，但因過(guò)于籠統，導致操作性差，這讓過(guò)去對政府的問(wèn)責流于形式，也導致很多地方將政府責任變成了“部門(mén)負責”，將考核政府變成了考核政府下的某個(gè)部門(mén)。發(fā)生問(wèn)題，板子往往打在職能部門(mén)身上。
湖北省經(jīng)濟學(xué)院專(zhuān)家認為，如何明確地方政府保護責任并通過(guò)立法建立政府法律責任追究機制應當是此次立法的重點(diǎn)。
根據目前草案規定，湖北省將形成縣級以上人民政府領(lǐng)導、行政首長(cháng)負總責、水行政主管部門(mén)負責、各有關(guān)部門(mén)協(xié)調配合的湖泊保護體制。
草案還單列一款，規定政府及其部門(mén)的工作人員在湖泊保護工作中存在過(guò)失或過(guò)錯的，由其所在單位或者上級主管機關(guān)依法予以行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
“對政府法律責任制度的明確，一方面可以為執法者提供執法的尺度，對違法者予以制裁；另一方面，也對執法者的執法行為加以規范，對不依法執法者予以追究，以真正做到違法必究、執法必嚴。”湖北省經(jīng)濟學(xué)院有關(guān)專(zhuān)家認為。
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