自然保護區是大自然的一個(gè)縮影。自然保護區在維護自然生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡，保持物種的多樣性，保護珍稀物種和瀕危物種免遭滅絕，保護特殊有價(jià)值的自然人文地理環(huán)境等方面都發(fā)揮著(zhù)重要作用。自然保護區的特殊地位和作用日漸為人們所重視。近年來(lái)，自然保護區數量不斷攀升。今年1月，國務(wù)院下發(fā)通知，又新增了28處國家級自然保護區。
但是，令人憂(yōu)慮的是，自然保護區數量不斷增加的同時(shí)，侵占保護區土地、破壞保護區資源的情況屢見(jiàn)不鮮。如根據環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心在今年初對華北地區一些國家級自然保護區管護情況的督察，結果發(fā)現，四成以上保護區遭不同程度破壞。甚至出現“保護區”變成“開(kāi)發(fā)區”的現象。
那么自然保護區為何屢遭破壞？筆者認為，原因有三:
一是一些地方、個(gè)別部門(mén)片面強調眼前和本部門(mén)的利益。侵占保護區土地、破壞保護區資源的情況屢見(jiàn)不鮮，甚至使一些“保護區”變成了“開(kāi)發(fā)區”，對保護區生態(tài)系統和生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。以華北地區為例，近年來(lái)，華北地區自然保護區發(fā)展勢頭迅猛，截至2012年1月底，已建立了327個(gè)自然保護區，約占全國總數的1/8，其中國家級保護區60個(gè)，占國內總數的1/5，面積分別達到1600萬(wàn)公頃和470萬(wàn)公頃。但在迅速發(fā)展的同時(shí)，自然保護區的管護并未跟上。在華北環(huán)境保護督查中心今年1月對華北地區實(shí)地督察的34個(gè)自然保護區中，有15個(gè)存在違反《自然保護區條例》等相關(guān)法律法規進(jìn)行項目開(kāi)發(fā)的情況，占總數44.1％。
投入明顯不足，“貧血”狀態(tài)令人憂(yōu)慮。長(cháng)期以來(lái)，各級政府對自然保護區投入普遍不足。以國家級自然保護區為例，直到1998年，財政部才設立保護區專(zhuān)項補助資金用于國家級保護區能力建設，2001年國家發(fā)改委(原國家計委)批準實(shí)施“全國野生動(dòng)植物保護及自然保護區建設工程”，保護區基礎建設才開(kāi)始有專(zhuān)門(mén)投入。雖然投入逐年增加，但分攤到眾多保護區仍是僧多粥少、杯水車(chē)薪。一些保護區依靠兜售自身資源“自養”，造成了保護區內自然資源破壞、生態(tài)環(huán)境退化。
保護區主管部門(mén)“心有余而力不足”。目前涉及自然保護區的環(huán)境執法工作剛起步，由于投入不足、人員配備不到位、業(yè)務(wù)能力不強、上級賦予權力不充分等原因，很多違法現象短期內難以遏制。例如，山西蘆芽山國家級自然保護區的實(shí)驗區內一處正在建設中的煤礦，未辦理環(huán)保手續，山西省環(huán)保廳曾要求其停建整頓，待相關(guān)手續完善后才能繼續建設，但因為缺乏強制手段，山西省環(huán)保廳的要求得不到落實(shí)。
為何自然保護區監管存在諸多問(wèn)題？筆者認為，原因如下:
保護工作缺乏上位法支撐。隨著(zhù)自然保護區周邊環(huán)境逐步遭到人類(lèi)活動(dòng)的侵蝕，國務(wù)院1994年制訂的《自然保護區條例》已不適應當前自然保護區管護需求，而且《條例》作為行政法規，其法律級別較低，與自然保護區的重要地位不相適應，實(shí)際操作中易造成諸多困難和不便。
發(fā)展的沖動(dòng)不斷侵蝕自然保護區。很多國家級自然保護區占地面積大，有的還擁有礦產(chǎn)資源。不少地方難以克制發(fā)展沖動(dòng)，在實(shí)驗區甚至緩沖區內建別墅、酒店等營(yíng)利性設施。有些國家級自然保護區在劃區時(shí)將一些已開(kāi)發(fā)或已建成的工礦區域劃入了區內，根據國家要求這些工礦必須停產(chǎn)，但個(gè)別地方和企業(yè)私下繼續生產(chǎn)，一旦被發(fā)現，便以歷史遺留問(wèn)題為借口進(jìn)行搪塞。還有些地方在保護區邊緣進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，礦坑、礦道延伸至保護區內，甚至有的直接在保護區內開(kāi)礦，對核心區產(chǎn)生影響。
管理水平嚴重滯后。國家級自然保護區的監管除了客觀(guān)因素制約外，還受到很多主觀(guān)因素的影響。一是思想認識水平低。有些地方嘴上說(shuō)建立自然保護區意義重大，內心卻認為可有可無(wú)，體現在工作上就是不重視。二是劃區缺乏科學(xué)性。設置國家級自然保護區時(shí)，有些地方認為區域越大將來(lái)補貼會(huì )越多，因而隨意將保護區劃得很大，發(fā)現制約地方發(fā)展時(shí)，就要求國家調整縮小保護區范圍，既不顧現實(shí)需要也損害了國家法規的嚴肅性。三是管理思路和機制不健全。部分地方對如何做好國家級自然保護區監管工作既無(wú)思路，也無(wú)機制，只是被動(dòng)地應付國家和省里的檢查。
體制不順，監管不規范。從華北地區來(lái)看，約80％的國家級自然保護區由林業(yè)、國土部門(mén)主管，其在保護區的管理方面擁有更大的發(fā)言權。雖然國家分工確定環(huán)保部門(mén)作為綜合管理部門(mén)進(jìn)行協(xié)調溝通，但實(shí)際工作中行使監管職權的難度較大。多頭管理的體制客觀(guān)上造成互相推諉、管理效率低下等問(wèn)題。據統計，全國尚有43％的自然保護區沒(méi)有建立管理機構，29％的自然保護區沒(méi)有配備管理人員。
鑒于此，筆者認為，要提升自然保護區監管水平，就在法律、管理、投入等多方面下功夫。
完善國家立法，在管理上“有法可依”。盡快推動(dòng)出臺《自然保護區法》，與其他相關(guān)法律、法規相結合，形成一套完整的自然保護區法律體系，對土地權屬、資源開(kāi)發(fā)、管理模式、生態(tài)補償等重要問(wèn)題予以明確，適應不斷發(fā)展變化的實(shí)際管理需要。同時(shí)，通過(guò)立法明確各部門(mén)的管理范圍及權限，消除部門(mén)職能重疊現象，切實(shí)解決多頭管理問(wèn)題。
強化國家執法，對違法行為“露頭就打”。加大利用衛星遙感對保護區的監測密度，適時(shí)對國家級自然保護區進(jìn)行一次地毯式、全覆蓋的核查。對違法行為較多、違規開(kāi)發(fā)和破壞較嚴重的自然保護區應及時(shí)向當地政府提前預警，提出要求，限期整改，并采取后督察等方式落實(shí)監督。同時(shí)，明確各級地方政府的責任，對在發(fā)展沖動(dòng)下侵害國家級自然保護區的各級地方政府及個(gè)人嚴肅追究責任。
加強國家投入和指導，夯實(shí)監管工作的基礎。借鑒農村環(huán)境保護“以獎促治”的機制，增加資金投入，研究并建立國家級自然保護區的生態(tài)補償機制。指導有經(jīng)濟實(shí)力的地方把自然保護區整體規劃納入到國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃中，有計劃、有步驟地協(xié)調地方發(fā)展沖動(dòng)和自然保護區保護之間的矛盾。建立援助合作機制，引導自然保護區內特別是核心區內的居民有序遷出，妥善安置。增加專(zhuān)項資金，加強保護區監管的能力建設，加大監管人員的業(yè)務(wù)培訓力度。
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