眾望已久的環(huán)保根本大法修訂已正式起步。
本報記者獨家獲悉，全國人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)資委”)在其第二十七次全體會(huì )議上，已形成《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案(草案稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案稿》)?！恫莅父濉饭?章48條，修改條文19條，合并6條為3條，新增規定4條。
其中，六大領(lǐng)域納入修法內容，即對接環(huán)境影響評價(jià)法，增加信息公開(kāi)、進(jìn)一步完善排污申報收費制度，明確企業(yè)限期治理責任和人民政府對環(huán)境質(zhì)量的責任，完善了環(huán)境污染事故的應急規定。
“和現行《環(huán)保法》相比，進(jìn)步最大的就是強化人民政府對環(huán)境質(zhì)量的責任，增加了對政府的約束力。”一位參與修法討論的環(huán)保政策專(zhuān)家表示，“但是《草案稿》還要經(jīng)過(guò)多個(gè)意見(jiàn)征求環(huán)節，這一規定能否保留下來(lái)，目前難以預測。”
重點(diǎn)修改四大制度
強化政府責任方面，《草案稿》邁出重要一步。
“在上述環(huán)保法修改的六個(gè)方面中，比較重要的內容有四點(diǎn)。”前述環(huán)保專(zhuān)家稱(chēng)，即首次提出重大政策應進(jìn)行環(huán)境影響論證，確立了重點(diǎn)污染物總量控制的法律地位，細化了排污收費制度，并提出將環(huán)保作為地方政府一把手考核的內容。
其中，“規劃環(huán)評”被納入修法者視野。
“《草案稿》與2002年通過(guò)的《環(huán)境影響評價(jià)法》對接，增加了規劃環(huán)評的內容，同時(shí)初步具備了政策環(huán)評的雛形。”該環(huán)保專(zhuān)家對記者表示，即《草案稿》在第3章第15條第二款提出，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著(zhù)影響的重大經(jīng)濟和技術(shù)政策草案，應當進(jìn)行環(huán)境影響論證。
在環(huán)評之外，《草案稿》增加了總量控制內容。即國家實(shí)行重點(diǎn)污染物總量控制制度，地方人民政府負責實(shí)施。對“超標”地區，地方環(huán)保部門(mén)應當暫停新增建設項目的環(huán)評。
強化政府責任方面，《草案稿》邁出重要一步。其中最重要的一點(diǎn)是，明確提出對地方政府一把手的環(huán)?？己艘幎?。
具體而言，考核的內容包括五項：環(huán)保規劃的制定、公布和實(shí)施情況；任期內重點(diǎn)污染物排放總量控制約束性指標的完成和環(huán)境質(zhì)量改善狀況；環(huán)境影響評價(jià)工作；重大事故的處理。
在環(huán)境信息公開(kāi)方面，《草案稿》也有所作為，即規定了政府及其環(huán)境保護行政主管部門(mén)應當依法公開(kāi)環(huán)境信息，對拒報或者謊報有關(guān)污染物排放監測數據事項應當進(jìn)行處罰，政府工作人員對偽造或者指示偽造監測數據和依法應提供而未提供環(huán)境信息應當承擔法律責任。
此外，《草案稿》還加大了對違法企業(yè)的處罰力度，首次引入“按日計罰”政策。即對被行政處罰的企業(yè)，如逾期仍不予改正，將按每日一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下進(jìn)行罰款。
“在污染物控制的另一個(gè)手段，即排污收費制度上，修正案也步調不慢。”一位地方環(huán)保系統工作人員表示，“修法內容中提出了有差別的排污收費標準，體現了排污量越大、超標越嚴重、應繳費額越高的原則。”
據本報記者獲悉，草案中提出增加三項差別化的排污收費政策。其一，對排放污染物超過(guò)國家或者地方規定的污染物排放標準的，征收標準為達標排放標準的2-3倍；其二，對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的，在停產(chǎn)關(guān)閉之前，征收標準應當是達標排放標準的4-5倍；第三，對國家確定的重點(diǎn)區域、流域和地方污染物標準嚴于國家標準的地區，可以在規定排污費征收標準基礎上加收50%。
修改力度尚不“解渴”
《草案稿》并沒(méi)有改變《環(huán)評法》的先天不足。
“上述幾項修改內容，方向是對的，但力度還遠遠不夠，與業(yè)內的預期差別較大。”一位地方環(huán)保系統官員對記者表示。
環(huán)評方面最為明顯。環(huán)保業(yè)內人士認為，《草案稿》并沒(méi)有改變《環(huán)評法》的先天不足，即只有規劃環(huán)評和項目環(huán)評。而一個(gè)完整的戰略環(huán)評(SEA)應該包括三個(gè)環(huán)節，首先是對政策的環(huán)評，其次是規劃，最后才是項目。
在環(huán)保部巡視員牟廣豐看來(lái)，政策環(huán)評是源頭，是判斷一項政策能否做的前提。而規劃環(huán)評則是具體怎么做的問(wèn)題。一旦到了項目環(huán)評階段，規模結構布局大致都定了，剩下的無(wú)非是“墻內幾百米，墻外幾公里”的事。
“盡管《草案稿》有政策環(huán)評的雛形，但只有一句話(huà)，規定的不夠詳細。實(shí)踐中，很可能流于形式或走過(guò)場(chǎng)。”前述地方環(huán)保系統官員對記者表示。
不但如此，業(yè)界呼吁提高規劃環(huán)評的法律地位，也未能體現。“《草案稿》還
是延續了《環(huán)評法》中規劃環(huán)評的內容，規劃環(huán)評依然僅是規劃制定的一道法律程序，而非行政許可。”一位環(huán)境法專(zhuān)家對本報記者表示，也就是說(shuō)，規劃環(huán)評即使對規劃提出修改意見(jiàn)，但如審批部門(mén)不采納，只要對不采納的理由做出說(shuō)明，規劃可以照樣實(shí)施。
前述環(huán)保政策專(zhuān)家進(jìn)一步指出，環(huán)評環(huán)節的修改，從側面反映出環(huán)保法試圖約束政府行為，“但努力有限”。
例如，《草案稿》第14條第3款規定，跨行政區的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，依照國務(wù)院批準的重點(diǎn)區域、流域污染防治規劃和相應責任，由相關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)商解決，做出決定。
“這樣的規定，相當于沒(méi)有規定，我們很少看到有人對跨行政區的污染承擔責任的案例。”前述地方環(huán)保系統官員表示，“由相關(guān)地方政府協(xié)調承擔責任，無(wú)異于讓其協(xié)商如何撇清責任，因此，我建議應在上級人民政府中指定一個(gè)專(zhuān)門(mén)的實(shí)權機構，處理這類(lèi)問(wèn)題，而不是像現在這樣模糊處理，淡化責任承擔。”
此外，在“按日計罰”這一新提法上，草案稿也存在瑕疵。“每日處罰金額的自由裁量幅度太大，從1萬(wàn)到10萬(wàn)相差懸殊，容易制造尋租空間。”前述地方環(huán)保系統官員指出，“我主張要么大大提高每日1萬(wàn)元的基準，要么降低每日10萬(wàn)的最高上限。”
公眾監督規定未能納入
公眾在參與無(wú)門(mén)、監督無(wú)路的情況下，公眾常常尋求非常規手段。
此外，對于目前的《草案稿》內容，多位法律界人士對記者表示有遺憾之處，即公眾監督權利缺失。
“《草案稿》在政府和企業(yè)責任方面都有所涉及，但在公眾參與方面僅提出公眾參與信息公開(kāi)，而在公眾監督方面的其他規定幾乎沒(méi)有涉及，比如很多人關(guān)心的環(huán)境公益訴訟制度。”前述環(huán)保政策專(zhuān)家對本報記者指出。
他進(jìn)一步分析，從公眾對政府與企業(yè)的監督角度來(lái)說(shuō)，現行《環(huán)保法》的規定十分薄弱。“現行《環(huán)保法》第六條規定，一切單位和個(gè)人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。但當單位和個(gè)人對于環(huán)境問(wèn)題有意見(jiàn)時(shí)，怎么提呢？這些都沒(méi)有細則。”前述環(huán)保政策專(zhuān)家分析，“因此，我們看到在參與無(wú)門(mén)、監督無(wú)路的情況下，公眾常常尋求非常規手段，如群體性散步、靜坐，甚至引發(fā)群體事件。”
該專(zhuān)家表示，事實(shí)上，在限制地方政府方面，環(huán)保部已經(jīng)嘗試多次的區域限批效果明顯，但《草案稿》未予承認。
“阻力可能來(lái)自地方政府，這兩項制度與政策環(huán)評一樣，對地方政府的約束會(huì )起到緊箍咒的作用。”一位知情人士記者指出。
回避體制難題？
應在《環(huán)保法》中明確部門(mén)協(xié)調機制。
除上述修法內容的“缺憾”外，體制變革領(lǐng)域也未在《草案稿》中體現。
業(yè)內人士曾多次指出，根據我國的資源環(huán)境管理的模式，包括水、土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等資源的開(kāi)發(fā)利用分散于發(fā)改、國土、林業(yè)、海洋、農業(yè)、水利等主管部門(mén)，它們與環(huán)保部門(mén)之間存在職能交叉。
“盡管在2008年機構改革的時(shí)候，各個(gè)部門(mén)的三定方案大體上明確了部門(mén)之間的職能分工，但在不少環(huán)境問(wèn)題上，依然存在模糊地帶，這些問(wèn)題應當在《環(huán)保法》修改中體現出來(lái)。”前述地方環(huán)保系統工作人員指出。
“如果職能劃分難度太大，應盡快在《環(huán)保法》中明確部門(mén)協(xié)調機制，這也是解決目前環(huán)保體制的一個(gè)出路。”前述環(huán)保政策專(zhuān)家稱(chēng)。
對此，不少環(huán)境專(zhuān)家曾經(jīng)給出具體建議。在9月22日召開(kāi)的“第7屆環(huán)境與發(fā)展論壇”上，清華大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院教授、清華大學(xué)環(huán)境工程設計研究院院務(wù)委員會(huì )副主任井文涌提議，仿效國家能源委員會(huì )，成立國家環(huán)保委員會(huì )。
盡管《草案稿》回避了上述體制問(wèn)題，存在諸多不足，但多位法律界人士對本報記者表示，現在已有的成果來(lái)之不易。期望在接下來(lái)全國人大審議和征求意見(jiàn)的過(guò)程中，強化政府責任的條款不要消失。
“由于全國人大也將換屆，所以《環(huán)保法》修改中的一些難題將留給下一屆人大。”有分析人士預測。
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