浙江省水系發(fā)達，境內主要有錢(qián)塘江、曹娥江、甬江等八大水系及京杭大運河。此外，還有杭嘉湖、姚慈等五大平原河網(wǎng)，基本上都屬于省內跨界水系。隨著(zhù)經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )不斷進(jìn)步，跨界水污染問(wèn)題日益突出。
據統計，2009年納入浙江省省級考核的142個(gè)跨界斷面中，近半數未達到水質(zhì)功能要求，V類(lèi)和劣V類(lèi)水質(zhì)占31%。從設區市交接斷面考核情況看，紹興市11個(gè)交接斷面達標率為27.3%，嘉興市26個(gè)交接斷面達標率只有7.7%，主要超標因子為氨氮、總磷、5日生化需氧量等。
近年來(lái)，跨界污染糾紛屢有發(fā)生，群眾上訪(fǎng)投訴水污染事件不斷增多。2009年以來(lái)，浙江省、市人大兩級接訪(fǎng)已逾百件，跨界污染成為影響公眾健康和社會(huì )穩定的負面因素。因此，跨界水環(huán)境治理問(wèn)題已成為浙江水環(huán)境治理工作的突出任務(wù)，需要進(jìn)一步重視。
引發(fā)跨界水污染的主要因素
環(huán)境基礎設施尤其是農村環(huán)境基礎設施建設滯后。一是環(huán)境工程建設涉及發(fā)改委、環(huán)保、國土、水務(wù)、建設等多個(gè)部門(mén)，需要多個(gè)部門(mén)審批，程序復雜繁瑣，需要花費大量時(shí)間。二是選址困難，許多環(huán)境基礎設施因為選址問(wèn)題導致工程延誤。三是技術(shù)落后，許多舊的污水處理設施缺乏脫氮除磷功能。
管理體制機制不健全。目前的水污染防治主要是以屬地管理為中心的分割管理，容易造成各行政區污染責任不清，互相推諉，導致程度不同的跨界水污染。同時(shí)，流域水污染防治涉及多個(gè)部門(mén)，在規劃制定、水質(zhì)監測、水量調配、污染物總量控制、跨界污染管理監督、水污染糾紛調解處理等問(wèn)題上，各部門(mén)間還未形成良好的銜接協(xié)調機制。
重點(diǎn)行業(yè)和農村面源污染仍較嚴重。目前，跨界水污染最主要的超標因子是氨氮與總磷，主要是化工、有色金屬、石化、紡織等行業(yè)和農村面源污染引發(fā)。尤其是農村面源污染，根據有關(guān)權威部門(mén)測定，其化學(xué)需氧量排放占總量的43.7%、總氮排放占總量的57.2%、總磷排放占總量的67.4%，加上這種污染具有分散性、隱蔽性、隨機性、不易監測、難以量化等特征，治理難度極大。
治理跨界水污染的對策建議
加快推進(jìn)環(huán)境基礎設施尤其是農村環(huán)境基礎設施建設。一是進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程，縮短審批時(shí)限，提高環(huán)保審批效率。垃圾填埋場(chǎng)、污水處理廠(chǎng)等環(huán)境基礎設施建設周期至少2年~3年，一旦工程延誤，環(huán)境危害巨大，江河沿岸地區的環(huán)境問(wèn)題將更加嚴重。因此，應建立環(huán)保審批綠色通道，各審批部門(mén)之間要加強協(xié)調，盡力縮短項目審批時(shí)間。二是采取多項措施破解選址困局。項目選址前，加大公眾參與力度，召開(kāi)項目聽(tīng)證會(huì )，聽(tīng)取專(zhuān)家、居民的意見(jiàn)。分別從環(huán)境和經(jīng)濟的角度，對選址進(jìn)行科學(xué)論證。探索生態(tài)補償機制，對于受損群眾的利益要按照國家政策進(jìn)行合理補償。三是在條件允許的情況下，鼓勵采用新型環(huán)保設施。目前，農村生活垃圾一般按照“戶(hù)集、村收、鄉鎮中轉處理”模式處理。但對于偏遠的鄉鎮，采用此模式處理生活垃圾既缺乏經(jīng)濟效益又缺乏環(huán)境效益，應允許偏遠鄉鎮采用新型、小型的環(huán)保設施。四是對原有污水處理設施進(jìn)行改造，增加脫氮除磷功能。同時(shí)，鼓勵新建污水處理廠(chǎng)將去除水中總氮量作為控制污染的指標之一。
強化污染的治理。一是優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)結構和布局。根據流域所處區域的生態(tài)敏感性和主體功能區定位，指導各地區產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，對不符合產(chǎn)業(yè)政策、污染嚴重的企業(yè)堅決予以關(guān)閉。引導流域內的污染工業(yè)企業(yè)向下游或重點(diǎn)工業(yè)園區轉移，實(shí)行集中生產(chǎn)、集中治污。二是加強重點(diǎn)行業(yè)的監控。目前河流交接斷面主要超標因子是氨氮，氨氮排放的污染結構性問(wèn)題突出?；?、有色金屬、石化、紡織、農副產(chǎn)品加工等行業(yè)氨氮排放量占工業(yè)排放總量的85.9%，因此要對這些行業(yè)重點(diǎn)加以監控，完善這些行業(yè)的排放標準，嚴格部分行業(yè)的排放限值。要加大監管力度，督促企業(yè)完善污水處理設施，杜絕偷排漏排現象發(fā)生。三是開(kāi)展農村面源污染治理。加強面源監測，推廣防控技術(shù)。重點(diǎn)加強面源污染的調查與監測，掌握面源污染現狀、類(lèi)型等基礎數據，分析其形成機理、遷移轉化的特征及規律，建立農村面源污染預測預警機制。加強新型高效肥料、高效低毒農藥、生物防控技術(shù)、畜禽糞污低成本治理技術(shù)等技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，大力推廣新型農村面源的防控技術(shù)。加強政策引導與調控。政府要綜合采用多種手段，充分發(fā)揮稅收、財政獎勵等經(jīng)濟手段作用。比如，對采用環(huán)保新技術(shù)、新產(chǎn)品的農民進(jìn)行財政獎勵，對進(jìn)行農村廢棄物資源化利用的進(jìn)行扶持，對使用農業(yè)化肥嚴重超標的進(jìn)行總量控制，限制銷(xiāo)售。
構建水環(huán)境協(xié)調治理機制。一是建立流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì )議制度。由浙江省生態(tài)辦或省環(huán)保廳牽頭，建立流域內各市、縣級及其他利益相關(guān)方參與的流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì )議制度。厘清各部門(mén)、流域內各行政區在水污染防治方面的職責，統籌流域水資源保護和水污染防治工作。通過(guò)定期召開(kāi)會(huì )議，對流域水環(huán)境治理中的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調?？稍谡憬∩鷳B(tài)辦或環(huán)保廳設立聯(lián)絡(luò )小組，處理跨界糾紛。二是建立信息共享機制。建立流域水環(huán)境治理共享信息庫，通過(guò)此電子平臺發(fā)布各方關(guān)于水資源消費、監測監控數據與分析結果、流域保護治理等方面的信息，實(shí)現利益相關(guān)方信息共享。三是建立流域間政府互訪(fǎng)制度。為加強地方政府間互信，增強彼此間協(xié)作，可建立流域間尤其是糾紛易發(fā)地區政府間的互訪(fǎng)制度。四是舉辦流域水環(huán)境治理論壇。水環(huán)境跨界糾紛常引發(fā)跨界區域民眾之間的沖突，公眾參與對于糾紛的有效解決至關(guān)重要?？啥ㄆ谂e辦流域水環(huán)境論壇，構建水環(huán)境跨界治理的公共空間，讓公眾了解信息，參與管理，表達訴求。五是完善跨行政區的生態(tài)補償機制。完善財政轉移支出結構，探索建立下游對上游水資源、水環(huán)境保護的補償機制，同時(shí)建立上游對下游超標排污或引發(fā)環(huán)境事故的責任機制。
進(jìn)一步完善激勵機制。2009年7月，《浙江省跨行政區域河流交接斷面水質(zhì)保護管理考核辦法》(試行)出臺，明確了考核指標，將考核結果確定為領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)、轉移支付測算等方面的重要依據?？己嗣磕赀M(jìn)行一次，考核對象為設區市、設區市本級、縣(市)行政區，考核結果主要體現水質(zhì)變化情況?！掇k法》的出臺對浙江省跨行政區域河流交接斷面的水環(huán)境保護工作帶來(lái)了積極的影響，但作為一項激勵制度，還存在一定的問(wèn)題。比如，《辦法》測量的主要指標體現的是水質(zhì)情況及與上年的指標對比以及出境水質(zhì)與入境水質(zhì)的對比，但是不同地區由于客觀(guān)環(huán)境的不同，改善水質(zhì)指標付出的代價(jià)是不同的。要取得相同的效果，有些地區代價(jià)小，更易達成，有些地區代價(jià)大，更難達到。要進(jìn)一步完善激勵制度，考核指標的設計除水質(zhì)絕對指標外，還應綜合考慮不同區域水文環(huán)境基本情況、工農業(yè)生產(chǎn)、人口密度等客觀(guān)因素，以保證激勵的公平和公正。
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