因為供水需要投入一定的公共資源，且具有自然壟斷特征，需要運用公共權力進(jìn)行價(jià)格規制。推進(jìn)水價(jià)改革的一個(gè)重要意圖，就是推進(jìn)水價(jià)成本的公開(kāi)化，在諸多資源價(jià)格改革中，將水價(jià)作為試點(diǎn)進(jìn)行成本公開(kāi)
日前，國務(wù)院批轉國家發(fā)改委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知，其中提到，要穩步推進(jìn)水價(jià)改革，在有條件的地區實(shí)行居民用水階梯價(jià)格制度，推進(jìn)農業(yè)節水與農業(yè)水價(jià)的綜合改革。
水價(jià)改革與調整勢在必行。然而，現在擺在各級政府面前的問(wèn)題是，“水”是什么性質(zhì)的產(chǎn)品？這里，“水”是指各城市（鎮）按照由國家標準委和衛生部聯(lián)合修訂出臺的《生活飲用水衛生標準》提供的自來(lái)水；在有條件的農村地區，也基本適用按照上述標準提供自來(lái)水；在沒(méi)有自來(lái)水供水條件的農村地區，就像最近遭遇了大旱的西南五省市的部分農村地區，政府要通過(guò)修建水利設施和儲水設施，儲存符合標準的水源，保證農村居民的基本生活用水。盡管這個(gè)意義上的“水”，只涉及水價(jià)改革的一部分，但它是最為重要、最為基本的部分。對“水”的性質(zhì)作出正確回答，才能準確把握水價(jià)改革的方向，才能明確與此相關(guān)的政府責任。
我認為，“水”的性質(zhì)是基本公共服務(wù)。
“水”屬于基本公共服務(wù)且理應均等化
公共服務(wù)包括城鄉公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì )公眾參與社會(huì )經(jīng)濟、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎，強調政府的服務(wù)性，強調公民的權利。公共服務(wù)滿(mǎn)足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，使公民受益或享受。提供達到一定標準和數量的自來(lái)水，正是符合上述條件的公共服務(wù)。因為供水需要投入一定的公共資源，且具有自然壟斷特征，需要運用公共權力進(jìn)行價(jià)格規制。國際經(jīng)驗表明，無(wú)論是以“水市場(chǎng)模式”為代表的英國，還是以“水協(xié)商模式”為代表的法國，“水”都是一種以政府為主導供給的公共服務(wù)，且水資源總量、水資源配置、水利設施能力、水利供給的社會(huì )公平等問(wèn)題，均離不開(kāi)政府發(fā)揮公共服務(wù)職能。
一方面，公共服務(wù)的種類(lèi)較多，且呈現逐步增加的趨勢；另一方面，公共服務(wù)的滿(mǎn)足程度受到發(fā)展水平和公共資源數量的制約。因此在某些特定的階段，必須從各項公共服務(wù)中，選擇部分作為基本公共服務(wù)，首先保證滿(mǎn)足。我國現階段將義務(wù)教育、公共衛生、基本醫療等納入了基本公共服務(wù)的范疇。而且，由公共服務(wù)的性質(zhì)決定，必須在人群間、地區間和城鄉間做到“均等地”提供，即基本公共服務(wù)均等化。盡管均等化的過(guò)程可能比較長(cháng)，其中的困難也很多，但必須朝著(zhù)這個(gè)目標努力。這次西南旱災發(fā)生后，各地政府都將確保老百姓吃水作為抗旱救災工作的底線(xiàn)。按照“先生活、后生產(chǎn)”的原則，采取各種措施首先保障人民群眾基本生活用水。旱災也提醒我們，“水”應納入基本公共服務(wù)均等化的范疇。
“水”的價(jià)格構成和價(jià)格水平需要推敲
由于“水”是混合物品意義上的公共服務(wù)，因此，它是有價(jià)格的，但其價(jià)格構成和水平是受到規制的。1998年，原國家計委和建設部制定的《城市供水價(jià)格管理辦法》，確定了城市供水價(jià)格由供水成本、費用、稅金，加上8%-10%利潤構成的原則。但如果“水”是基本公共服務(wù)的性質(zhì)成立，那么，這個(gè)構成原則需作調整。供水成本主要是原水費和自來(lái)水處理費，費用則是水務(wù)企業(yè)的管理費用，可以繼續作為水價(jià)的組成部分；而稅金應當減免，利潤則不可以“加上”。
從“水”的價(jià)格水平來(lái)說(shuō)，盡管“水”是基本公共服務(wù)，但并不排除水價(jià)上調的可能。我國大部分城市水資源不充沛、水質(zhì)比較差，原水費逐步上調難以避免；同時(shí)居民對水質(zhì)要求的提高也將導致自來(lái)水處理費上調；隨著(zhù)人工成本的上升，水務(wù)企業(yè)管理費也會(huì )有一定幅度的上升，但是，水務(wù)企業(yè)屬公用事業(yè)，其管理費費率的上限，要有剛性約束。
需要討論的，是已普遍作為水價(jià)組成部分的排水費或污水處理費的合理性。如有的城市，排水費以供水費的90%計，已是水價(jià)構成的重要部分。在1998年原國家計委和建設部提出的城市供水價(jià)格構成中，并不包括排水成本。在各城市政府成立水務(wù)局之初，其職能也不包括排水管理和水污染防治。此后，有些地方提出“一條龍管水”，排水管理和水污染防治成了水務(wù)局的職能。當然，排水管理和水污染防治是哪個(gè)政府部門(mén)的職能是一回事，居民支付的水價(jià)中是否應該包含以治污為主要目的的排水費是另一回事。筆者要指出的是，供水成本中的原水費已經(jīng)包含了通過(guò)治污提高水質(zhì)的成本，而調高原水費已成為調高水價(jià)的基本因素之一，那為什么還要高比例地征收排水費呢？我以為，作為基本公共服務(wù)的“水”的價(jià)格中，不應包含排水費。
國家發(fā)改委這次推進(jìn)水價(jià)改革的一個(gè)重要意圖，就是推進(jìn)水價(jià)成本的公開(kāi)化，在諸多資源價(jià)格改革中，將水價(jià)作為試點(diǎn)進(jìn)行成本公開(kāi)。在這個(gè)前提下，并考慮到“水”的基本公共服務(wù)性質(zhì)，要明確各方的成本負擔，如管網(wǎng)投資應由政府負擔，不能轉嫁到水價(jià)中；又如，行政性收費不能附加在水價(jià)中。同時(shí)，推行居民用水階梯價(jià)格制度，將有助于做到“水”這一基本公共服務(wù)的均等化，即規定每戶(hù)居民按照最低價(jià)格用水的數量，超過(guò)部分則不適用這個(gè)價(jià)格。顯然，最低價(jià)格是對低收入者的保護，而這正是基本公共服務(wù)均等化的要求。作者：海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、執行院長(cháng)
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