多位環(huán)境學(xué)者將《環(huán)境保護法》（下稱(chēng)環(huán)保法），稱(chēng)為當代中國執行效果最差的法律之一。他們的理由是，從1979年這部法律試行至今32年，中國環(huán)境非但未得到保護，反而每況愈下。
1989年，環(huán)保法正式頒行。其后，水、大氣、土壤、海洋、森林等各領(lǐng)域都有了自己的專(zhuān)門(mén)法，而位階本應在其上的環(huán)保法，作用卻一步步后退、弱化。其原因則在于環(huán)保、國土、水利、林業(yè)等十余個(gè)國家部委，以及地方政府間的權力、利益爭斗，這亦印證了環(huán)境保護在中國經(jīng)濟棋局中的弱勢地位。
多年來(lái)，關(guān)于修訂環(huán)保法的呼吁此起彼伏，但實(shí)際進(jìn)展徘徊不前。今年11月初，作為修法中的一個(gè)步驟，環(huán)保法修正草案稿被提交至全國人大常委會(huì )審閱。盡管前路尚遠，總算走出實(shí)質(zhì)性的一步。
從草案內容看，環(huán)境學(xué)界期待的脫胎換骨般的改造并未實(shí)現。盡管如此，修法過(guò)程仍體現出眾多亮點(diǎn)，并給未來(lái)的繼續修訂留下了空間。
22年修訂難產(chǎn)
2011年初，距離本屆人大換屆只剩兩年多的時(shí)間，環(huán)境學(xué)者對環(huán)保法近期修訂原本已不抱過(guò)高期望。但此時(shí)，全國人大常委會(huì )宣布，該法修訂列入2011年度立法計劃。
一位環(huán)保部人士告訴財新《新世紀》，2011年1月，全國人大環(huán)資委召開(kāi)了環(huán)保法修改工作啟動(dòng)會(huì )，同時(shí)正式委托環(huán)保部起草修改草案部門(mén)建議稿，重點(diǎn)對環(huán)境影響評價(jià)、人民政府環(huán)境質(zhì)量責任等八個(gè)方面內容，以及法律責任中的相關(guān)條款提出修改建議。
22年來(lái)，圍繞環(huán)保法的未來(lái)去向，學(xué)界和政界一直爭論不斷。概括起來(lái)有四種主張：一為廢除，二為擱置，三為改造，四為修改。此番人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草建議稿，并提出“有限目標，突出重點(diǎn)”的要求，意味著(zhù)修改方向已定。又由于八個(gè)方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。
“有限修改”出乎很多學(xué)者、官員意料。經(jīng)過(guò)多年研討，環(huán)境法學(xué)界人士幾乎一致認為，環(huán)保法要么推翻、擱置，要么徹底改造新生；就是要修，也要大修。多位受訪(fǎng)學(xué)者認為，有限修改本身，是立法機關(guān)在衡量各方利益后采取的妥協(xié)、保守做法。
學(xué)者認為，此次有限修改，與環(huán)保法正式頒行后22年日益被架空的原因相同，即中央十余個(gè)相關(guān)部委和地方政府間，存在著(zhù)激烈的利益爭奪。
鮮有人知的是，環(huán)保法曾是中國一部很超前的法律。在1979年試行時(shí)，中國的改革開(kāi)放才剛剛開(kāi)始，環(huán)境也尚未被破壞。在此前后，環(huán)境保護被寫(xiě)入憲法，成為基本國策之一。1989年，環(huán)保法結束試行，修訂后正式施行，至今22載未予修訂。
早在1993年全國人大成立環(huán)境資源委員會(huì )時(shí)，修訂1989年正式頒布的環(huán)保法就被列入日程。18年以來(lái)，立法機關(guān)開(kāi)展數十次專(zhuān)題調研、執法檢查，其中包括多次組織法律專(zhuān)家和官員赴境外考察環(huán)境立法。
北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁教授多年來(lái)一直認為，環(huán)保法事實(shí)上已被架空。
從1979年至今，全國人大常委會(huì )制定了近30部環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟方面的單行法律，其內容幾乎替代了1989年環(huán)保法。上述單行法律邊界清楚，分別由水利、國土、海洋、林業(yè)等國家部委主導，因此立法容易，執行較為順暢。但由環(huán)保部門(mén)主導的環(huán)保法，不僅事涉環(huán)保部，還與上述所有部委職責、利益有交叉。而各部門(mén)意見(jiàn)嚴重分歧，從根本上導致環(huán)保法修訂22年難產(chǎn)。
業(yè)內認為，環(huán)保法能在2011年意外開(kāi)啟修訂，也與環(huán)保部近年擴權有關(guān)。2008年，原國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，不再比水利、農業(yè)、國土等部委“個(gè)矮一頭”。修法過(guò)程恰是新一輪權力和利益角逐的上演。
環(huán)保“管政府”遇阻
對于環(huán)保部來(lái)說(shuō)，修訂環(huán)保法格外重要。
在一份對外的修法說(shuō)明文件中，環(huán)保部稱(chēng)，現行環(huán)保法確立了環(huán)保部門(mén)統一監督管理、各部門(mén)分工負責的管理體制，這是法律賦予環(huán)保部門(mén)的職責，是環(huán)保部門(mén)開(kāi)展工作的基礎，也是未來(lái)大部制改革的有利條件。“對此，我們應當毫不猶豫地繼續堅持，確保在法律中得到穩定和固化。”
2011年2月16日，環(huán)保部召開(kāi)了部長(cháng)專(zhuān)題會(huì )，成立了以周生賢部長(cháng)為組長(cháng)、潘岳副部長(cháng)為副組長(cháng)、各司局主要負責人為成員的“環(huán)保法修改工作領(lǐng)導小組”。當月，在征求部?jì)人揪忠庖?jiàn)的基礎上，環(huán)保部起草了最早的修改建議初稿。
4月，由全國人大環(huán)資委組織、環(huán)保部牽頭，兩個(gè)機構在湖北、湖南兩省進(jìn)行調研，并在武漢市開(kāi)展了針對2月修改版的學(xué)術(shù)研討會(huì )。9月7日，草案建議稿被正式提交給全國人大環(huán)資委。之后，環(huán)資委將草案稿的修改版——送審稿提交全國人大常委會(huì )。據了解，直到截稿時(shí)，送審稿仍在不斷修改中。
在整個(gè)修法過(guò)程中，環(huán)保部極為低調，基本上不主動(dòng)對外界談及修法內容。這種謹慎在上述文件中也能看出端倪：“為避免引發(fā)不必要的爭議，對一些容易引發(fā)部門(mén)間不同看法的問(wèn)題，盡量不去涉及，給法律的修改和審議創(chuàng )造一個(gè)良好的外部環(huán)境。”
據財新《新世紀》記者多方了解，在環(huán)保部最早草案建議稿和9月7日提交稿中，環(huán)保部對修法寄望頗高。讀過(guò)兩稿的專(zhuān)家介紹，兩稿顯示，環(huán)保部門(mén)權力大為擴張，地方政府的環(huán)境責任空前強化。
例如，在2月最早的草案修改版中，環(huán)保部建議對環(huán)保法第二十二條替換修改，加入了近年公眾呼聲較高的“國家要考核地方政府的環(huán)保政績(jì)”，對沒(méi)達到環(huán)保目標的地方政府，由環(huán)保部“會(huì )同國務(wù)院監察機關(guān)，約談?dòng)嘘P(guān)省、自治區、直轄市人民政府負責人，并在全國通報”。第二十三條還規定，各級政府應向本級人大匯報環(huán)境目標完成進(jìn)度，接受人大監督。
事實(shí)上，強化環(huán)境部門(mén)權力、約束地方政府，也一直是環(huán)境學(xué)界呼吁的方向。上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王曦，曾于2009年開(kāi)始起草學(xué)者版的環(huán)保法修改建議稿，并在2011年4月的研討會(huì )上，將修改建議稿提交給環(huán)保部和人大環(huán)資委。
他的研究團隊分析了國內近年數十起環(huán)境事件，認為中國環(huán)境污染問(wèn)題主要責任在各級地方政府。在考察了環(huán)保法、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等在內的十幾部環(huán)境法律之后，王曦的研究組發(fā)現，對可能引起環(huán)境問(wèn)題的政府行為，法律上基本是空白的。因此，最終他提交的環(huán)保法修改建議稿的主旨之一，就是建議把環(huán)保法修改成填補這個(gè)空白的法律，“讓這部法律成為以‘管政府’為主的法律。”
然而，學(xué)者、環(huán)保部和人大環(huán)資委共同的“環(huán)保法管政府”修法理想，還是遇到了現實(shí)阻力。在9月7日的送審稿中，上述約談地方政府主要負責人的條款已然消失。知情學(xué)者告訴財新《新世紀》記者，目前人大環(huán)資委對送審稿修改較多，不少政府責任條款被刪除或弱化。
多位環(huán)境學(xué)者認為，這些“管政府”的條款一旦最終成為法律，地方政府受到的環(huán)境約束將空前加大，環(huán)保部門(mén)就可以干預政府的許多事，這當然是地方政府不愿意看到的。
王曦認為，全國人大環(huán)資委肯定希望此次修法尺度能大些。但根據中國的立法慣例，環(huán)資委必須將這份修改稿發(fā)給國務(wù)院相關(guān)各部門(mén)、各地方政府、地方人大去征求意見(jiàn)。這難免會(huì )遭遇地方政府和相關(guān)部門(mén)的反對。
政策環(huán)評入法博弈
在環(huán)保法要“管政府”思路下，環(huán)保部在最初稿和提交稿中寫(xiě)入了政策環(huán)評。這是中國環(huán)保官方首次提出政策環(huán)評入法，學(xué)界對此舉大為贊賞。
在環(huán)保部?jì)筛逯?，政策環(huán)評均出現在第十五條。提交稿中該條寫(xiě)道：“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著(zhù)影響的重大經(jīng)濟和技術(shù)政策草案，應當進(jìn)行環(huán)境影響論證。”
政策環(huán)評在西方國家已普遍實(shí)施，但在中國遲遲沒(méi)有落地。政策環(huán)評是指對可能給環(huán)境帶來(lái)重大影響的法規、規章和規范性文件，相關(guān)單位在起草時(shí)應進(jìn)行環(huán)評，并形成政策環(huán)境評價(jià)說(shuō)明書(shū)；而環(huán)評單位則會(huì )對此說(shuō)明書(shū)給出書(shū)面審查意見(jiàn)。按照國際慣例，政策環(huán)評意見(jiàn)不具強制性，但這些意見(jiàn)將是政府制訂政策的重要依據或參考建議。
環(huán)保部環(huán)境影響評價(jià)研究中心主任王亞男告訴財新《新世紀》記者，在國際上，環(huán)境評價(jià)分為項目環(huán)評和戰略環(huán)評，其中戰略環(huán)評分為三個(gè)層次，即法律法規、政策和規劃。中國應用建設項目環(huán)境評價(jià)已有數十年，規劃環(huán)評實(shí)施盡管困難，也有近十年歷史，但至今沒(méi)有政策環(huán)評和法律環(huán)評。
王曦舉例說(shuō)，在近年的太湖污染事件中，可以看出，盡管江蘇、浙江兩省太湖流域的單個(gè)企業(yè)項目大多通過(guò)了項目環(huán)評，可是累積起來(lái)環(huán)境污染總量仍是太湖不能承受的。單個(gè)的合理性加起來(lái)不等于整體的合理性，而從總體上的把握，正是政策環(huán)評的作用。
環(huán)境專(zhuān)家認為，對于中國這個(gè)世界工廠(chǎng)來(lái)說(shuō)，政策環(huán)評擁有很多現實(shí)意義。中國是鉛蓄電池、太陽(yáng)能電池板、服裝、電子器件等的生產(chǎn)大國，這些產(chǎn)品大量出口國外，在促進(jìn)國內經(jīng)濟增長(cháng)的同時(shí)，也造成了很大的環(huán)境污染災害。如果中國有政策環(huán)評，許多事情或許可以提前避免。
顯然，如果政策環(huán)評入法，相關(guān)國家部委、地方政府實(shí)施的政策，今后將可能被套上環(huán)境“緊箍咒”。這是環(huán)保部門(mén)的又一擴權之處。
不出所料，在人大環(huán)資委向相關(guān)部委和地方政府征求意見(jiàn)過(guò)程中，政策環(huán)評已被悄然拿下。令業(yè)界失望的還有，原本希望在新環(huán)保法中把規劃環(huán)評由“應當進(jìn)行”變?yōu)閺娭茍绦?，目前看?lái)也未有進(jìn)展。
與政策環(huán)評一起被拿下的，還有“按日計罰”條款。一個(gè)事實(shí)是，現有法律對違法行為懲罰過(guò)低，基本上只要求其“限期整改”。為改變局面，環(huán)保部?jì)筛逯卸技尤肓?ldquo;按日計罰”條款，即企業(yè)在限期內未完成整改，超出每日可罰“一萬(wàn)以上十萬(wàn)元以下”的罰款。
公眾參與未破冰
業(yè)界公認的是，中國當下的環(huán)境治理存在一個(gè)體制性弊病，即主要在政府和企業(yè)之間封閉運行，基本將環(huán)境問(wèn)題的承受者——公眾排除在外。而在發(fā)達國家，公眾是環(huán)境問(wèn)題最重要和最有效的推動(dòng)者。
2006年，國家環(huán)保部門(mén)雖出臺了鼓勵公眾參與環(huán)境保護問(wèn)題的規章制度，受害民眾近年也通過(guò)信訪(fǎng)、抗議等方式參與環(huán)保，但至今鮮有成功維權案例。民眾的力量遠未形成對政府和企業(yè)的有效制約，因此，環(huán)境學(xué)界特別希望新環(huán)保法修訂在公眾參與方面著(zhù)力。
目前環(huán)保法第六條規定，一切單位和個(gè)人都有保護環(huán)境的義務(wù)，有權舉報污染者。中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)、武漢大學(xué)教授蔡守秋認為，新環(huán)保法應明確公眾的環(huán)境權，上述條款應加入“一切單位和個(gè)人都有享用適宜環(huán)境的權利”才合適。
財新《新世紀》記者發(fā)現，在環(huán)保部今年2月的修訂初稿中，第六條加入了“國家鼓勵公眾參與環(huán)境保護”的內容。然而在9月的上交稿中，第六條則未作修改，“鼓勵參與”字樣已被拿下。幸運的是，政府和相關(guān)企業(yè)應公開(kāi)環(huán)境信息的新內容，目前尚在送審稿中。
有學(xué)者認為，在各方阻擊之下，希望此次環(huán)保法修訂在眾多領(lǐng)域破冰已不現實(shí)。能等來(lái)的，至多是有限進(jìn)步。
“一部環(huán)保法，學(xué)界當然會(huì )提出一個(gè)理想模式，但經(jīng)過(guò)方方面面的協(xié)調，面貌會(huì )變樣。最終出臺的是一個(gè)各方妥協(xié)后的產(chǎn)物。這種妥協(xié)可以反映出我們國家整體的環(huán)保意識到了一個(gè)什么程度。”一位學(xué)者說(shuō)。
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