湘江水質(zhì)再次引起公眾關(guān)注。湖南“壯士斷腕”湘江治污的決心背后，隱藏著(zhù)眾多難以名狀的無(wú)力與有力，雖然經(jīng)過(guò)了無(wú)數次的曝光和詰問(wèn)，但仍以超常的分量挑戰著(zhù)湖南轉型的決策水準與公共能力。
3年之前，湖南鐵腕治理洞庭湖：短短一年內，湖區周邊的236家造紙企業(yè)關(guān)停234家，15日內，洞庭湖水質(zhì)恢復到三類(lèi)水質(zhì)，整治立竿見(jiàn)影，坊間一片喝彩。
而湘江全流域的治污風(fēng)暴比洞庭湖治理還早一年啟動(dòng)，但時(shí)至今日，作為湖南的母親河，湘江何以如此脆弱甚或不堪一擊？本報“兩型拾問(wèn)”記者對話(huà)湖南環(huán)保廳廳長(cháng)蔣益民，發(fā)現湖南“壯士斷腕”湘江治污的決心背后，隱藏著(zhù)眾多難以名狀的無(wú)力與有力，雖然經(jīng)過(guò)了無(wú)數次的曝光和詰問(wèn)，但仍以超常的分量挑戰著(zhù)湖南轉型的決策水準與公共能力。
湘江“治理元年”
2006年10月，北京。首都青年記者編輯協(xié)會(huì )舉辦的一次可持續發(fā)展研討會(huì )上，本報記者與《中國水危機》作者、環(huán)保NGO組織——公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍不期而遇。
彼時(shí)，馬軍主持開(kāi)發(fā)的國內首個(gè)公益性的水污染數據庫——“中國水污染地圖”剛剛出爐。得知記者來(lái)自湖南，馬軍熱心地打開(kāi)筆記本指給記者看：在水污染地圖的流域污染物排名中，湘江流域的汞、鎘、六價(jià)鉻、鉛這幾種重金屬的排放量都位居全國首位，砷排放量名列第二，僅次于甘肅。
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“湘江的污染已有幾十年歷史，上游金屬礦的開(kāi)采和冶煉，造成重金屬超標，這些年問(wèn)題開(kāi)始加劇。”馬軍說(shuō)，“由于重金屬在自然界難以降解，隨著(zhù)其逐漸的累積，今后污染的風(fēng)險會(huì )一天天加大，即使減少排放，但過(guò)去累積的風(fēng)險不會(huì )在短期內消除，而在局部地區它已經(jīng)累積到爆發(fā)的程度。”
換句話(huà)說(shuō)，表面平靜風(fēng)光的湘江里面隱藏著(zhù)大量的“定時(shí)炸彈”，時(shí)刻都有爆發(fā)的可能。
據后來(lái)統計，2006年一年之內，湖南大小環(huán)境污染事故145起，其中較大以上的污染事故達17起，數字駭人。
但在省環(huán)保廳廳長(cháng)蔣益民看來(lái)，當時(shí)頻頻爆發(fā)的重大污染事故“既是壞事，又是好事”，因為2006年一系列污染事件催生了一輪輪針對湖南環(huán)境污染問(wèn)題的行政執法風(fēng)暴，特別是拉開(kāi)了湘江治理的實(shí)質(zhì)性大幕，并延續至今。
同樣是2006年，周強調任湖南。今年6月8日，在以“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式”為議題的省委常委專(zhuān)題會(huì )議上，升任省委書(shū)記已1個(gè)多月的周強回憶起2006年，也毫不回避“那是一個(gè)困難的年頭”。
2006年正是國家“十一五”規劃的第一年，國家首次將節能減排作為政府考核的硬指標。而那一年，湖南城鎮生活污水處理率為18%，在全國排列倒數第二。環(huán)保部毫不留情地指出，按照這樣一個(gè)水平，湖南“十一五”時(shí)期根本不可能完成COD減排任務(wù)（COD為化學(xué)需氧量，是水中有機物消耗氧的含量，是反應廢水污染程度的重要指標之一），并將成為全國唯一一個(gè)完不成COD減排任務(wù)的省份。當時(shí)省委省政府分析形勢后，決定背水一戰，借錢(qián)投資，投入100多個(gè)億啟動(dòng)城鎮污水處理建設三年行動(dòng)計劃。
說(shuō)起這個(gè)“背水一戰”，周強頗感欣慰：前四年湖南COD減排52%，隨著(zhù)62家污水處理廠(chǎng)的建設完成，今年完全有能力減排48%，實(shí)現減排目標。
“從某種程度上說(shuō)，2006年是湘江治理的元年”，據媒體報道，一位分管省領(lǐng)導曾這樣對記者說(shuō)。
與地方保護主義的較量
“治污體制不改，花更多的錢(qián)可能也是枉然。”許久以來(lái)，相關(guān)部門(mén)和很多專(zhuān)家都在尋找中國治污的破解之道。
在中國，環(huán)境治理遭遇著(zhù)各種各樣的瓶頸。從污水治理而言，就面臨著(zhù)“九龍治水”的戲劇性尷尬：各個(gè)職能部門(mén)各自分管水資源的某一方面，如水利部門(mén)負責水量調度，環(huán)保部門(mén)負責水污染治理，農業(yè)部門(mén)負責水生生物保護，林業(yè)部門(mén)負責濕地資源的保護，由此造成了利益上的沖突和管理上的漏洞，以及責任的不明晰。水資源本來(lái)是一個(gè)整體的相互聯(lián)系相互依賴(lài)的生態(tài)系統，人為將其分割，勢必造成整個(gè)鏈條的斷裂。而湖南在處理出現的水污染事件上，多多少少也存在著(zhù)這些問(wèn)題。
但對于1995年就進(jìn)入省環(huán)保局（注：2009年7月起升格為省環(huán)保廳），當了8年多環(huán)保局長(cháng)的蔣益民來(lái)說(shuō)，這還不是最無(wú)奈的問(wèn)題。“因為從前幾任省長(cháng)起就一直對湘江治理問(wèn)題比較重視，對各個(gè)部門(mén)之間的職責也做過(guò)比較明晰的確定和溝通。”加上蔣益民本人在環(huán)保戰線(xiàn)工作已多年，在治水問(wèn)題上與其他部門(mén)的溝通和合作也一直比較順利。
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但蔣益民的“心病”在于環(huán)保執法與地方保護主義的較量。在頻繁發(fā)生的污染事故背后，經(jīng)?？吹江h(huán)保部門(mén)與地方政府的博弈，結果又常常是地方政府背靠著(zhù)“有利地形”而占據上風(fēng)。“一些貧困落后的縣市，無(wú)論是縣市領(lǐng)導還是環(huán)保局長(cháng)，都很難正面暢通，他們的環(huán)保措施到不了位，該查處的不查處，該落實(shí)的不落實(shí)，甚至包庇違法企業(yè)，這常常讓我感到苦惱。”蔣益民禁不住嘆氣。
今年8月4日，永州市東安縣大江口鄉唐國平等一行8人來(lái)到省環(huán)保廳，反映當地安太錳業(yè)公司的環(huán)境污染問(wèn)題。據唐國平反映，安太錳業(yè)公司自2004年成立，環(huán)境污染問(wèn)題長(cháng)期存在，廢水、廢氣和粉塵污染對當地居民生產(chǎn)生活構成極大危險，村民們多次向當地政府和環(huán)保部門(mén)投訴，卻一直沒(méi)有得到妥善解決。更為嚴重的是，6月27日，當地村民將這一情況向上級環(huán)保部門(mén)投訴，7月19日該公司組織地方地痞流氓將上訪(fǎng)人打傷，上訪(fǎng)人生命健康受到極大威脅。
“粗放式的生產(chǎn)方式在一定時(shí)期內還將在湖南廣泛存在，影響人民群眾的污染問(wèn)題還會(huì )較為普遍，但少數地方基層對這些問(wèn)題依然沒(méi)有引起重視，往往釀成一些不穩定的社會(huì )問(wèn)題。”蔣益民得知情況后，責成省環(huán)境監察總隊當晚立即趕赴東安縣，就安太錳業(yè)公司環(huán)境污染問(wèn)題展開(kāi)獨立調查和核實(shí)。結果發(fā)現投訴的污染情況屬實(shí)，省環(huán)境監察總隊立即對安太錳業(yè)下達行政處罰，并建議東安縣政府對安太錳業(yè)公司實(shí)施停產(chǎn)整治。
“區域限批”的殺手锏
如果說(shuō)，在現行財稅體制下，地方財政嚴重依賴(lài)地方大工業(yè)項目稅收，導致基層領(lǐng)導干部對環(huán)境保護有些漠然。那么，有沒(méi)有一種方法，將地方政府的經(jīng)濟增長(cháng)這根神經(jīng)直接跟環(huán)境保護掛鉤呢？
今年6月18日，省環(huán)保廳向全省環(huán)保系統發(fā)出通報，暫停耒陽(yáng)市除環(huán)境污染治理項目以外的建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件審批，暫停安排耒陽(yáng)市環(huán)保專(zhuān)項資金，由主管副省長(cháng)約談耒陽(yáng)市人民政府主要負責人。這是湖南對縣市級人民政府做出的史上最嚴厲的環(huán)境處罰。
“區域限批”，是一種被環(huán)保工作人員視為“殺手锏”、被許多地方官員稱(chēng)為“連坐”的處罰制度。如果一家企業(yè)或一個(gè)地區出現嚴重環(huán)保違規事件，環(huán)保部門(mén)有權暫停這一企業(yè)或這一地區所有新建項目的審批，直至該企業(yè)或該地區完成整改。如果遭遇“區域限批”，該地區的經(jīng)濟發(fā)展將“欲速則不達”。
2007年1月10日在國家環(huán)?？偩值谌?ldquo;環(huán)評風(fēng)暴”中，河北唐山、山西呂梁、貴州六盤(pán)水、山東省萊蕪４個(gè)行政區域和大唐國際、華能、華電、國電四大電力集團除循環(huán)經(jīng)濟類(lèi)項目外的所有建設項目，都被國家環(huán)?？偩滞Ｖ箤徟?。這是“區域限批”首次運用，并取得了明顯效果。2007年4月，湘潭縣因為對湘江流域一家企業(yè)越權審批成為湖南“區域限批”的首個(gè)以身試法者，之后長(cháng)達半年多時(shí)間，湘潭縣所有項目一律不批。而這一次，耒陽(yáng)遭受此次處罰的原因在于“對群眾信訪(fǎng)和重金屬污染隱患處置不力”。
建設項目一律不批，這給靠投資拉動(dòng)增長(cháng)的縣域經(jīng)濟無(wú)疑是致命一擊，卻也極大提高了地方政府的辦事效率。
收到限批禁令后，耒陽(yáng)市對轄區內非法排污企業(yè)及落后產(chǎn)能企業(yè)進(jìn)行地毯式清理，同時(shí)出臺規定，將環(huán)保工作納入年終目標管理考核范圍。僅僅花了2個(gè)月，耒陽(yáng)共對60個(gè)排污企業(yè)進(jìn)行了整治，取締和淘汰46個(gè)企業(yè)，整改5個(gè)企業(yè)，對2010年底應予淘汰的9家企業(yè)制定了切實(shí)可行的淘汰方案，確保年底淘汰到位。9月3日，省環(huán)保廳發(fā)函，解除對耒陽(yáng)市建設項目區域限批，恢復環(huán)保專(zhuān)項資金安排。
不得不說(shuō)，“區域限批”是一把利劍，而省環(huán)保廳已把這把利劍用過(guò)多次。為了改變化學(xué)需氧量減排滯后的狀況，全省各級實(shí)施了減排目標“四掛鉤”政策。如因減排工作受到湖南省區域限批的永州市，對化學(xué)需氧量減排目標落后的東安縣涉及水污染的項目實(shí)施了區域限批，對二氧化硫減排目標落后的零陵區涉及大氣污染的項目實(shí)施了區域限批，對不能按期完成污水處理廠(chǎng)建設任務(wù)的縣區，每延遲完成一天處罰1萬(wàn)元，其中5％由縣區領(lǐng)導個(gè)人承擔。
省委省政府8月12日出臺的《關(guān)于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變推進(jìn)“兩型社會(huì )”建設的決定》也指出，把環(huán)評審批和環(huán)保“三同時(shí)”制度作為企業(yè)登記成立的前置條件。
“環(huán)保應該成為轉變發(fā)展方式中的‘閘門(mén)’和‘調節閥’，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展應該由‘環(huán)境換取增長(cháng)’向‘環(huán)境優(yōu)化增長(cháng)’轉變，無(wú)論是重點(diǎn)流域、區域、城市的污染治理，還是建設項目環(huán)評審批，還是限期治理、關(guān)停取締排污企業(yè)，都是為新型工業(yè)化項目提供環(huán)境容量的支撐。”蔣益民說(shuō)。
廳長(cháng)訪(fǎng)談：
“一些地方包庇違法企業(yè)，這讓我苦惱”
瀟湘晨報：生態(tài)環(huán)境建設是構建和諧湖南改善民生的重要組成部分，環(huán)境保護是宏觀(guān)經(jīng)濟調控的重要手段和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的四條底線(xiàn)之一。作為省環(huán)保廳廳長(cháng)，在以“壯士斷腕”的決心抓環(huán)保工作的同時(shí)，你是否也有過(guò)無(wú)力感？你認為湖南環(huán)保工作的“有力”和“無(wú)力”分別是什么？
蔣益民：近年來(lái)，湖南的環(huán)保工作在促進(jìn)發(fā)展方式轉變上做了大量工作，也取得了許多明顯成效。“十一五”以來(lái)，全省完成工程減排項目796個(gè)，結構減排項目764個(gè)，管理減排項目21個(gè)。我們開(kāi)展了洞庭湖造紙企業(yè)污染整治，關(guān)停了環(huán)洞庭湖234家造紙企業(yè)，實(shí)現了湖泊水質(zhì)變清、生態(tài)環(huán)境改善、造紙產(chǎn)業(yè)升級的目標，對環(huán)洞庭湖區外達不到產(chǎn)能和環(huán)保要求的583家企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)整治。同時(shí)我們實(shí)施了湘江水污染綜合整治，截至去年底，完成整治項目1269個(gè)。
整體而言，湖南的環(huán)保工作沒(méi)有太大的問(wèn)題，如果要說(shuō)無(wú)力感，就是一些貧困落后的縣市，無(wú)論是縣市領(lǐng)導還是環(huán)保局長(cháng)，很難正面暢通，環(huán)保措施到不了位，該查處的不查處，該落實(shí)的不落實(shí)，甚至包庇違法企業(yè)，這常常讓我感到苦惱。而出現這種情況的主要原因在于環(huán)保部門(mén)不是直管，而是由當地政府主管，省環(huán)保廳只能作一些業(yè)務(wù)指導。
瀟湘晨報：湖南對重污染行業(yè)建設項目實(shí)施了部門(mén)聯(lián)合審批制度，重大招商引資項目實(shí)行環(huán)保“一票否決”、區域限批等，這些制度在實(shí)施過(guò)程中有哪些具體案例？產(chǎn)生了哪些影響？
蔣益民：湖南實(shí)施了環(huán)境保護前置審批制度，把環(huán)評審批和環(huán)保“三同時(shí)”制度作為對企業(yè)供水、供電、辦理建設許可證、土地使用證、生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執照、銀行信貸等各種證照或登記的前置條件，換句話(huà)說(shuō)，一個(gè)項目如果沒(méi)有通過(guò)環(huán)評許可，銀行不貸款，國土不征地，工商不辦執照，發(fā)改委不備案，電力不供電。這一點(diǎn)在省市一級做得非常好，幾乎沒(méi)有例外。
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另外，我們對未完成污染減排任務(wù)、區域沒(méi)有環(huán)境容量、逾期未完成治理任務(wù)、環(huán)境違法行為嚴重以及當地政府和環(huán)保部門(mén)不履行職責導致區域環(huán)境質(zhì)量惡化的縣市區，實(shí)行了“區域限批”制度。
今年完成48%減排任務(wù)沒(méi)問(wèn)題
瀟湘晨報：COD減排“十一五”前四年只完成52%，今年必須一年內完成48%。造成湖南COD減排滯后的原因是什么？一年完成48%可能嗎？今年只剩三個(gè)多月了，怎么確保完成任務(wù)？
蔣益民：造成湖南COD減排滯后的原因主要有兩個(gè)：一是增量太快，其實(shí)湖南每年COD減量在全國都排在前列，因為湖南通過(guò)洞庭湖和湘江治理，取得了明顯成效，COD減量很大。但因為增量太快，湖南GDP增長(cháng)和城鎮化增速都位于全國前列，所以COD減排相對滯后。第二是湖南的污水處理到現在才形成能力，以前湖南污水處理能力很低，2008、2009年流域內建成49家污水處理廠(chǎng)，目前基本運行正常。要求今年建成的13家城市污水處理廠(chǎng)，目前已有12家建成投入試運行，1家基本建成，流域內基本實(shí)現縣城以上生活污水處理設施全覆蓋。今年下半年，隨著(zhù)湖南污水處理廠(chǎng)陸續建成，具備污水處理能力，所以湖南完成十一五COD減排任務(wù)沒(méi)有問(wèn)題。
瀟湘晨報：湘江流域水污染綜合整治三年計劃，目前已接近尾聲，三年計劃有哪些成果，它能否解決湘江的根本性問(wèn)題特別是湘江的重金屬污染問(wèn)題？湘江重金屬污染治理已提升到國家層面，重金屬污染治理能否還市民一個(gè)清潔的母親河？
蔣益民：湘江流域水污染綜合整治三年計劃取得了很大成效，重金屬排放大大減少，湘潭到長(cháng)沙湘江段水質(zhì)兩年多來(lái)都沒(méi)有出現過(guò)超標現象?，F在湘江重金屬污染治理已提升到國家層面統籌謀劃，主要是解決遺留問(wèn)題，比如湘江流域被重金屬污染的土壤和底泥等。這也為湘江治理重金屬污染帶來(lái)了難得的歷史機遇。
“特殊時(shí)期還加密監測湘江水質(zhì)”
瀟湘晨報：湖南在處理水污染事件上是否也存在“九龍治水”問(wèn)題？環(huán)保與其他部門(mén)如水利、農業(yè)、林業(yè)、海事等如何突破體制障礙共同治理湘江？
蔣益民：在國家層面，地區存在著(zhù)“九龍治水”這樣的問(wèn)題和矛盾湖南這方面問(wèn)題不是很大，從前幾任省長(cháng)開(kāi)始，就明確了幾個(gè)部門(mén)的職責，而我本人在環(huán)保戰線(xiàn)呆的時(shí)間比較長(cháng)，所以在處理這些問(wèn)題上比較順利。
瀟湘晨報：6年前我采訪(fǎng)您時(shí)，您就曾說(shuō)湘江治理上游市長(cháng)要對下游水質(zhì)負責。這些年來(lái)，湘江市長(cháng)們有沒(méi)有真正履行這種負責制？
蔣益民：“上游對下游負責”是我們這些年一貫堅持的原則，實(shí)施得比較好。每個(gè)月我們都要檢測水質(zhì)，特殊時(shí)期還加密監測，當下游水質(zhì)超標時(shí)會(huì )向上游報警。今年6月份，湘江支流上耒陽(yáng)的水質(zhì)超標，我們就對其進(jìn)行了區域限批、不安排環(huán)保經(jīng)費，最近才剛剛解除限批禁令。
專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)：
提倡公眾和民間組織參與環(huán)保
趙章元中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員，中國環(huán)境科學(xué)研究院湖泊環(huán)境研究室和近海環(huán)境研究室主任。
我國工礦企業(yè)多年來(lái)采取粗放型生產(chǎn)方式，致使環(huán)境污染不斷加劇。盡管近年來(lái)國家加大環(huán)境治理力度，但依然隱藏著(zhù)某種不可忽略的重大環(huán)境污染問(wèn)題。尤其是我國地下水污染，對廣大民眾的健康狀況存在著(zhù)較大影響。
環(huán)保應提倡公眾參與。公眾來(lái)監督，替政府把關(guān)。動(dòng)員公眾監督污染企業(yè)向外排污了沒(méi)有，排放的污染物達標了沒(méi)有，如果不達標，我就能控告你。此外，還應該寄希望于民間組織、NGO。事實(shí)上國外很多環(huán)境問(wèn)題都是NGO組織實(shí)施的，且作用顯著(zhù)。湖南湖北試點(diǎn)兩型社會(huì )建設，是否也可以考慮在動(dòng)員民間組織力量上做些文章。
而從現實(shí)需求來(lái)看，“兩型”社會(huì )要求我們以最少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，新的社會(huì )中間層逐漸形成，公眾參與和志愿者行為已經(jīng)成為可能，政府作為職能的讓渡者和民間組織作為社會(huì )職能的承接者也為社會(huì )整合提供了條件，降低了政府維持社會(huì )秩序的成本。
另一方面，面對社會(huì )的高度分化和激烈的競爭，多元化的利益主體也迫切需要新的組織形式來(lái)維護自己的利益。維持社會(huì )機體的協(xié)調和統一，需要每個(gè)社會(huì )組織根據自己扮演的角色來(lái)履行各自的功能和充分發(fā)揮各自的作用。而民間組織在滿(mǎn)足人們需求和解決社會(huì )問(wèn)題等方面則起到了政府和市場(chǎng)不可替代的作用。
很容易造成環(huán)保局為企業(yè)“站崗”
我國環(huán)保職能部門(mén)的管理并不是縱向管理，由當地政府負責發(fā)工資，這直接造成了地方環(huán)保部門(mén)附屬于當地政府之下，失去了獨立權。政府為了當地經(jīng)濟增長(cháng)，很容易造成環(huán)保局為企業(yè)“站崗”的局面。這個(gè)管理機制的改變是根本，否則當地環(huán)保即使發(fā)現問(wèn)題，執法能力上也很弱，現在全國很多地方都是如此，不止湖南。（記者：儲文靜）
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