“春季的綠萍，秋天的水葫蘆……多的時(shí)候，人甚至可以站在上面。每到這些季節，上海緊鄰外省的金山、松江、青浦的打撈任務(wù)就很重。”上海市水務(wù)局人士告訴《第一財經(jīng)日報》。
不論是水污染突發(fā)事件，還是數年如一日的流域治理，水的流動(dòng)性決定了，治水絕非一家之事。
“聯(lián)防聯(lián)控”被反復提及，但在實(shí)際操作中，卻充滿(mǎn)著(zhù)推諉扯皮。在這之間牽涉到不同階層、政府和民間、城市和農村、工業(yè)和農業(yè)等等利益分配的問(wèn)題。責任如何分配，成果如何共享，這些問(wèn)題不先厘清，后續的一切都將是空談。
“聯(lián)防聯(lián)控”難落實(shí)
縱觀(guān)歷年來(lái)重大水污染突發(fā)事件，往往會(huì )出現的情景是排污者推諉責任，受害者叫苦不迭。
2012年12月31日，山西長(cháng)治某化工企業(yè)發(fā)生苯胺泄漏事故，直到5天之后，山西省有關(guān)部門(mén)才將此事披露出來(lái)。由于河道直接通向下游河北邯鄲等地的水源地，這給下游各市區造成極大的恐慌。
“各掃門(mén)前雪”的分段治理方式，往往把自己管轄區內的水環(huán)境治理好，但上游的污染源沒(méi)有截斷，污染物還在，投錢(qián)進(jìn)去治標不治本。
各地區聯(lián)合治污也并非沒(méi)有成功的案例，2010年上海世博會(huì )清澈的水質(zhì)，曾給人留下深刻的印象。上述上海市水務(wù)局人士稱(chēng)，2010年上海世博會(huì )期間，因為有了各省的協(xié)調機制，聯(lián)防聯(lián)控之下，上海的水質(zhì)空前好。那時(shí)各地區全面支持上海。通過(guò)太湖流域管理局召開(kāi)各省市協(xié)調會(huì )議，大家齊抓共管來(lái)落實(shí)。
“當時(shí)提出的目標是，不讓一個(gè)水葫蘆、綠萍進(jìn)入到上海中心城區。為此，各地區都花費了很大的精力，從上游到上海本市，攔截強度非常大。”上述人士說(shuō)，“但是近一兩年又松懈下來(lái)了，因為這不是一個(gè)長(cháng)效機制。”
復旦大學(xué)流域污染控制研究中心主任鄭正則表示：“巨大的政治任務(wù)壓力下，往往大家的‘小算盤(pán)’只好往后面放一放，才有局部范圍的協(xié)同效果，這顯然不是長(cháng)久之計，不能解決根本問(wèn)題。”
他告訴本報，近年來(lái)隨著(zhù)流域污染的形勢越來(lái)越嚴峻，各地方都采取了一些措施和努力，后來(lái)發(fā)現這種“零打碎敲”、各自為戰的治理方式，很難奏效。于是，各方逐步形成共識，把流域當做整體進(jìn)行研究，采取對策。因此，一系列以流域掛名的機構，整治方案相繼出臺。
比如，2012年國家環(huán)保部、發(fā)改委、財政部和水利部聯(lián)合發(fā)布了《重點(diǎn)流域水污染防治規劃（2011~2015）》，指出了“十二五”水污染防治重點(diǎn)包括松花江、淮河、海河、遼河、黃河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峽庫區及其上游、丹江口庫區及其上游等10個(gè)流域。國家環(huán)保部還專(zhuān)門(mén)設立“水體污染控制與治理”科技重大專(zhuān)項（即“水專(zhuān)項”）。
鄭正認為，目前來(lái)看，國內流域治理尚無(wú)成功案例。
以太湖流域為例，2011年國務(wù)院通過(guò)《太湖流域管理條例》（下稱(chēng)《條例》），對該流域實(shí)行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，包括了江蘇省、浙江省、上海市長(cháng)江以南，錢(qián)塘江以北，天目山、茅山流域分水嶺以東的區域。
“太湖流域的治理是有一個(gè)協(xié)調機制，它是一個(gè)省部級的聯(lián)席會(huì )議，由國家發(fā)改委牽頭，比較高層，但在省市之間，卻很難協(xié)調。”上述上海市水務(wù)局人士稱(chēng)，該《條例》授予太湖流域管理局的是管理權，而非《條例》的執法主體。
因此，他認為，不僅要提高流域管理機構的能級，省市之間的溝通能力也要更強一些，這樣才能夠較好推進(jìn)流域上下一致的協(xié)調。相比之下，目前流域的防洪機制就比較有效，往往是流域防汛任務(wù)最重省省長(cháng)牽頭，召集相關(guān)省份領(lǐng)導開(kāi)會(huì )，協(xié)調防汛事宜。
利益糾葛是重點(diǎn)
為什么難以奏效？這其中，根本的原因在于根深蒂固的各地方、不同部門(mén)的利益分配問(wèn)題，導致以全流域為整體目標的努力實(shí)際難以奏效，歸于一點(diǎn)就是環(huán)境倫理問(wèn)題。
在世界范圍內，跨區域治理流域污染的成功案例比比皆是，歐洲的多瑙河、萊茵河，甚至是跨越多個(gè)國家。各國最終通過(guò)討論、協(xié)商、談判的方式，明確了各自的分工，協(xié)同合作，最終治理效果非常成功。
以萊茵河為例，這條發(fā)源于瑞士，流經(jīng)奧地利、德國等9個(gè)國家的河流，曾因為分布于河畔的工業(yè)基地聞名遐邇，但也因此飽受工業(yè)污染之痛。
1950年，在下游國家荷蘭的倡議下，萊茵河流經(jīng)的國家瑞士、法國、盧森堡、德國和荷蘭聯(lián)合起來(lái)，組成保護萊茵河防止污染論壇，交流、討論和尋求解決萊茵河水污染的途徑。1963年，在萊茵河保護國際委員會(huì )（ICPR）框架下簽訂了合作公約，奠定了共同治理萊茵河的基礎。1987年，ICPR通過(guò)“萊茵河行動(dòng)計劃”，直到2000年前后，萊茵河的污染治理終于取得成效，生態(tài)環(huán)境逐步得到修復。1980年~2000年，流域國家為萊茵河污染治理共投入了200億~300億歐元。
而在中國國內，從政府官員到社會(huì )各界還普遍存在一種短見(jiàn)，就是環(huán)境治理更多是投入，鮮能看到眼前的利益回報，導致地方在進(jìn)行節能減排、環(huán)境治理方面缺乏主動(dòng)性，鄭正認為，更重要的是各方利益的牽扯不清。“怎么協(xié)同，怎么調配，誰(shuí)處理多，誰(shuí)處理少，誰(shuí)受益多，誰(shuí)受益少，上下游怎么處理，怎么共享處理之后帶來(lái)的好處，不先厘清這一點(diǎn)，后續都是空談。”鄭正對本報說(shuō)。
而環(huán)保倫理絕不只是道德和意識層面的問(wèn)題。一方面，它體現了一個(gè)國家及其公民文明進(jìn)步的程度，另一方面，是可以通過(guò)經(jīng)濟杠桿來(lái)平衡各方利益，并且通過(guò)完善的法制環(huán)境來(lái)配合一系列協(xié)議落到實(shí)處。
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